8-2 水患總體檢—評政府「八年八百億防洪計劃」:張子見

 張子見│台灣環保聯盟副會長
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615水患造成南台灣災害慘重，特別是沿海地區，幾乎無一倖免，民眾對於政府無力解決水患沉痾怨聲載道。對此，民進黨政府又以其慣有的「高效率」，提出「八年八百億」防洪計畫，沿用其「五年五千億」特別預算的觀念和手法，欲求快速解決水患之效。然而環保團體及學者專家認為其中有諸多有待商榷之處，呼籲行政院宜從長計議，方能對左下藥。以下就幾項防災關鍵因素進行探討，並嘗試提出建議。

地層下陷，區域排水困難
不可諱言，地層下陷造成區域排水困難是此次615水患的直接要因之一，然而地層下陷不能單純地歸咎於農漁民超抽地下水，而應確實做全面的檢討。事實上，錯誤的水利建設造成的傷害可能更大。以濁水溪流域而言，集集攔河堰攔截大量的淡水，造成河川水位下降，致使地下水補助量銳減，此可由攔河堰啟用後，下游斗六的地下水位驟降兩米可得印證。此外，集集攔河堰已成了超級攔沙壩，疏濬工程導致下游砂石補充不足，造成濁水溪河床迅速下降及西南沿海的海岸倒退，更令地層下陷及沿海地區水患問題加劇。

水利單位不徹底檢討錯誤的水利開發及疏濬政策，反以減緩地層下陷做為建湖山水庫的理由，無視於水庫取代的地下水不及總抽取量的百分之二，但卻有重蹈集集攔河堰覆轍的可能性。地層下陷防治不僅要從封井及沿海產業調整著手，更須從台灣整體產業及水資源政策來檢討，否則十個「八年八百億」都不夠。

以鄰為壑，下游地區遭殃
隨著防洪系統陸續完成，防洪缺口的地區水患就愈加劇，然而是否堵住所有的缺口就能解決問題？從此次615水患來看，答案明顯是否定的。事實上，河川截彎取直、河堤及野溪的水泥化，都會破壞河川原有的緩衝能力，增加下游的洪峰量。不斷加高堤防，增加抽水機數量，並不能真正解決水患問題，而是徒使整體社會，特別是弱勢民眾付出更高的代價。
在錯誤的防洪觀念架構之下，投入愈多的經費、推動愈多工程，只會令水患問題更積重難返。如何善用河川的天然機制，而非將河川視為大排水溝，扼殺河川的生命力，是水利單位必須認真學習的課題。

海岸開發，緩衝地帶壓縮
不當的海岸地區開發，導致砂洲、潟湖消失，沿海潮間帶消失，造成海洋與陸地間的緩衝帶被壓縮，暴潮頻率增加，而海岸的侵蝕更加劇海堤及排水系統的結構的破壞，令日益嚴重的水患問題雪上加霜。
以台塑六輕為例，大規模的抽砂造陸使沿海砂源流失，外傘頂洲正快速消失，致使失去屏障雲嘉海岸地區，若遇到大潮，更是積水難退。濁水溪是西南沿海最重要的砂源，故長遠來看，整個雲嘉南，甚至高雄沿海都會受影響，此由台南、高雄等地層下陷較輕的地區，在此次615水患亦災情慘重可得印證。此外，台塑任意縮減六輕隔離水道，使少得可憐的緩衝能力進一步被剝奪，加上六輕基地顯著高於內陸，使原已惡化的區域排水雪上加霜，是雲林台西長年水患肆虐的元凶之一。

氣候變遷，暴雨強度劇增
溫室效應造成全球氣候變遷，降雨集中的現象越趨明顯，傳統的水利系統一再遭到超暴雨的嚴格考驗。若未體察此趨勢，一味地以強化排水能力、加大防洪週期來因應，而不做根本的調整，則七二水災重創台灣數個重要水庫的教訓，未來將一再重演，而水患造成的損失亦將一再創紀錄。且隨著海平面升高，沿海地區勢必更難擺脫水患的陰影。
長遠來看，人類需要從過度開發的海岸地區逐步撤離，或改變土地利用型態，將屬大海的歸還大海。但若僅是部分遷村或離漁，卻放任加劇溫室效應的高耗能工業在海岸地區設置，如八輕、台塑大煉鋼廠、大城工業區，則整個台灣，乃至全球，恐將付出遠大於水患的代價。

濕地開發，滯洪功能消失
河川的洪水平原及沼澤帶，原擔負重要的滯洪功能，但過度的都市化發展，不僅增加河川洪峰量，更使重要的內陸濕地快速被開發，其代價往往數倍於得利。大體而言，「八年八百億」計畫仍不脫傳統水利思維的補救性工程措施，其中利用沿海地區台鹽及台糖土地，開發大規模滯洪池，或可收減輕災情之效，但效益有限且無法根本解決問題。
將地層下陷及水患嚴重地區土地，復育為海岸濕地及從事生態旅遊等低密度活動，基本上是值得努力的方向。然海岸人工湖稱不上滯洪，僅有納洪效果，若以治洪、生態及水資源永續觀點審視，內陸低地沼澤及洪水平原的功能更加重要，故應以「生態化滯洪帶」觀念，保留原有內陸濕地，並規劃分散式區域人工湖，提供滯洪、淨化水質、地下水補注及生態的功能，重點在河川沖積扇扇頂區的開發管制與設置人工湖，其效益遠勝大型集中化的大型納洪池。

國土規劃，徹底解決問題
根本來看，水患問題不能頭痛醫頭，腳痛醫腳，更不應急病亂投醫，而要從國土規劃做整體的思考，從最上游的國土復育，到海岸地區的開發管制，需要由政策面、法令面、社會面及環境面，做通盤的檢討與變革，以生態化、分散化原則規劃，獲致更大的彈性，以適應氣候變遷帶來的挑戰。
未來，海岸地區的土地利用型態，除產業調整外，市鎮規劃及建築設計亦須考量適應淹水的常態。而更重要的，是藉由中上游的開發管制及都市計畫，保留內陸濕地及獲得生態化滯洪區的用地，從根本降低洪峰量並保育水資源，才是根本解決水患之道。