3-4 日本與亞洲的阿爾胡斯公約：環境事務的公眾參與與正義獲取之相關議題

 礒野彌生
「促進日本實現阿爾胡斯公約NGO協力網」

阿爾胡斯公約： PDF英文檔

日本與亞洲的阿爾胡斯公約： WORD日文檔

1    什麼是阿爾胡斯公約？

一九九二年地球高峰會發表「里約熱內盧宣言」，其中第十個原則為，「環保問題必須由有關心的民眾針對各種城市問題積極參與，才能有效解決。國內部分，國民在有害物質、地區環保活動訊息以及公共機關所持有的環境相關訊息方面，都必須能充分取得，並且參與各種決定過程。各國也必須廣泛交換相關情報，啟發國民，獎勵、促進其參與。政府更應協助民眾建立尋求賠償與救濟等的完善行政手續，提供民眾參與環保維護健康的有效管道。」。換言之，為了實現地球永續理想，國際社會要求各國政府建立完善環保制度，確保各國民眾能獲得環保相關訊息，並且有充分機會參與環境問題有關事業的決定過程。

歐洲方面為了實現這項「第十原則」，由聯合國歐洲委員會（UN/ECE）制定的阿爾胡斯公約（Aarhus Convention「UNECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters」）早在二○○一年就已生效。其條約旨趣在於，為了解決環境污染與破壞問題，保護人類的環境健康權，有必要將民眾獲得環保相關情報、參與行政決定過程與司法等措施制度化。當初之所以通過這項條約，某種程度是為了進一步促進東歐各國民主化，但成為NGO運動之後，後來在特別熱心環保工作的北歐各國，更是引起民眾熱烈迴響。
於是，聯合國歐洲經濟委員會進一步建立申訴制度，成立「阿爾胡斯公約遵守委員會」，提供各國民眾與NGO團體對未履行阿爾胡斯公約的政府機構提出正式異議的機會。這項制度於二○○三年十月二十三日開始實施，凡是認為各國政府未履行條約的民眾與NGO團體，可擬據事例的詳細狀況，向該「遵守委員會」提出控訴。雖然該委員會的權限只有對相關國家提出勸告，但在極端不獲正面回應情況下，也不排除向阿爾胡斯公約的批准要求國會議。在此情況下，該會議很可能就會對怠忽履行條約義務的國家發出警告或者宣佈各種制裁。

另一方面，歐盟確實履行這項條約而發布「情報開放指令」，於二○○三年二月十四日生效。該指令強調，各國政府應強化一般民眾取得環保相關訊息的權利（access right），並要求各加盟國政府必須於二○○五年二月十四日之前，根據該指令的精神完成國內相關立法工作，並且各國政府有義務在四年之後向歐盟報告該國實施該指令的工作進度與現狀。

除了第十原則之外，二○○二年南非約翰尼斯堡高峰會各國政府所達成共識的「實施文件」之中，第一一九項明列促進第十原則實施的目標，並在「第二式文件」（承諾文件）中記載，強調所有簽字的國家都願意促進第十原則的具體實現，並在相關計劃上成為工作夥伴（The Partnership for Principle 10）。

2　阿爾胡斯公約的日本課題

2-1　日本這項條約的參與現況

日本目前針對阿爾胡斯公約第十原則的反應與實踐狀況並不理想，主要情況如下。

2-1-1 環境基本法與國民、住民之地位　　

日本基本上完全接受地球高峰會共識，認為維持良好環境乃人類最重要努力目標之一，並已發表日本願制定環境基本法，積極參與環保工作的宣言。因此，日本政府開始研究相關人士的責任以及避免環境污染、公害等等的方法。然而，環境基本並沒有強調國民有享受良好環境的權利，也沒有規定環保國民參加的必要性。

2-1-2 一般法、個別法與住民之參與

（1）情報公開
日本內閣目前已制定相關情報公開法以及在自治體實施的情報公開條例，其中特別強調環境情報公開的必要性。然而，環境基本法並不強調情報公開原則，所以，實際運作時產生許多問題，比如，從事環境影響評估的單位經常以「著作權」為理由禁止民眾影印該文件，並且拒絕公開進行環境影響評估的地點。另外，民眾監控事業體是否違法營運、破壞環境時相當重要的業者廢棄物處理工作成績，有關單位常以「營業秘密」為由加以保護，不願公開。
　　所以，後來就制定了PRTR法，規定對環境有害物質移動相關的訊息，政府與相關部門都有公開的義務。
（2）民眾對環保工作的參與　　
到目前為止，日本政府在促成國民參與環保相關決定方面顯得非常消極。唯一規範國民參與相關程序的法律為行政手續法，其中的許可認可程序規定，政府相關單位有權召開公聽會，卻未將之定為義務。此外，該法限制法律權益有受侵害之虞的民眾才能獲得許可或認可，參與環保相關決定，大大縮小了民眾的參與範圍。先不管未來順利實施的可能性，至少就目前而言，這樣的規範實在無法達成促進民眾參與環保工作的宗旨。總之，民眾參與公部門環保計劃與政府立法工作的程序非常重要，但現行「行政手續法」（行政程序法）只承認民眾在獲得許可或認可情況下可以了解相關事業進行狀況，至於計劃之決定與行政立法工作方面，雖然中央政府與各自治體目前都實施了所謂的「公共論壇制度」，卻只是單方面地「聽取民眾意見」，而不是主動開放民眾參與，讓民眾有更大的決策權。

就了解環境破壞狀況的方法方面，雖然制定了「環境影響評估法」與「環境影響評估條例」，但這些法律基本上民眾參與環境影響評估的部分侷限於事業計劃決定後在許可階段參與的權利。而在此所謂的「參與」，指民眾可以提供相關情報，而無法進一步參與決策。

在個別法方面，也有必要制定政府機關傾聽居民意見的法律與做法。以廢棄物處理法為例，因為處理設施必須有設置許可，因此得先進行環境影響評估，而評估的過程之中，規定必須接受利害關係人對於生活環境的看法等意見書（法十五條三項～六項）。除此之外，原子爐（核能電廠）等設置法及其他與環境有關的作為，也經常必須以行政措施讓住民的意見得以反映。目前在公共事業的實施方面，漸漸都已經設計了相當完善的制度，不僅聆聽住民的意見，還進一步讓住民參與各種決策。以負責許多公共事業的國土交通省（交通部）為例，在道路行政有關道路計劃上，引進了「公共參與」（public involvement），目前在河川行政方面也積極規劃採取讓住民參與流域計劃測定的「協議會決定方式」。

然後，在自然再生推進法這部法律雖然在制定過程中備受環保團體批判，但還是有許多承認住民與NPO為「夥伴關係」，有許多參與權。其中第八條第一項針對自然再生事業的實施者有如下規定：「自然再生協議會（以下簡稱「協議會」）應由該當事業實施者、地區居民、特定非營利活動法人、與環保有關並有專門知識者、土地所有人等其他與該當實施者所準備實施的自然再生事業有關、有意參與自然再生工作之相關地方公共團體與相關行政機關組成」，「自然再生之整體構想，與自然再生事業實施之計劃案，應在上述協議會進行協議」（同條二項）。

所以，雖然進步緩慢，日本近年來在讓住民參與行政決定方面還是有一些制度化的成果，也就是相關住民漸漸能夠成為自治體行政決定的核心。

其中主要項目可以說就是，為了排除錯誤行政決定帶給環境的惡劣影響，必須確保地區居民的決定權，其做法是，首先制定「住民投票條例」，讓住民可以針對不必要的公共事業以住民投票加以否決。住民投票條例通過之後，包括岡山縣吉永町等地方，很快便根據這部法律做成當地廢棄物處理場的「不許可處分」。此外，用有廢棄物處理設施設置許可權限的都道府縣，也有義務協調負責廢棄物處理場計劃與操作的事業體與當地居民的意見，並將當地居民的同意視為設置計劃許可的重要要件。這已經成為各都道府縣擬定相關政策的重要綱領。

2-1-3 如何進入司法程序　

　過去，地區居民之所以無法參與相關行政決定，主要原因就是從事環保工作的民間人士在環保訴訟方面的司法參與權受到相當大的限制，也就是從環保的立場很難在司法上與政府部門的相關行政對抗。

　　原因是，到目前為止，日本各種法律都只認定，唯有因為該當行政處分導致生命或財產權有受侵害之虞的人，才可成為被告。除非舉出明顯危害生命健康或財產權的證據，否則即使因為環境破壞而受到嚴重影響的人或團體，就無法成為被告。所以，在這次司法制度改革制度之中，特別承認團體可以成為環保訴訟的原告（消費者團體方面則另外進行相關法律的修正，保障消費訴訟的權益）。

　　另外，目前地區居民與環保團體並無法參與計劃階段的行政決定，因此，與都市計劃有關的地區指定、環境基準放寬等等行政措施即使違法，民眾與環保團體也無法對相關政府單位提出行政訴訟。

　　另外還有一點值得批判的是，現行的司法制度改革即使加強了公共訴訟的色彩，但基本上還是採取敗訴者必須負擔訴訟費用的制度。

2-2 日本的課題
　　由上可知，雖然日本民眾在環保資訊取得、環保相關行政決策與司法方面已經獲得更大的參與權，但其中最根本的情報公開這個項目上，事實上政府部門與相關事業體還是會隱藏資訊，不讓有必要知道、想知道的民眾了解實情。然後，民眾對於行政決定的參與層次還不夠。許多地方還是只能扮演提供意見的角色，司法方面就更加弱勢了，受到的限制更多。

　　總而言之，雖然開放民眾參與決定環保相關事業的風氣已經逐漸打開，但參與的機制仍不健全，成果非常有限。其中到目前為止做的比較好的，就是部分地區的居民在力爭之後終於獲得環境相關事業的設置否決權。然而，以廢棄物行政為例，國家單方面地擬定大範圍的廢棄物處理法與大型垃圾焚化爐設計計劃，這些計劃的過程之中，民眾既無法參與，更無力家以阻止。因此，我們努力的目標無非是，希望能將國民、住民、NPO參與個別環保相關課題的決定，在廣泛的環境法制度方面確立民眾獲得充分資訊、具有更高行政決定與司法參與權等等的權限。我們希望不久的將來日本各自治體乃至於中央政府都能將這些做法具體制度化。

3　要實現阿爾胡斯公約是NGO努力的目標

　　近幾年來日本的「情報公開Clearing house」以NGO的身分在充實、提供日本環境相關情報方面發揮了相當重要的功能與角色，並且為了提供PRTR（Pollutant Release and Transfer Registe：污染物質排放與移動登記）訊息，特地組成NGO「有害化學物質削減工作網絡」。在司法領域方面，長期以來日本律師聯合會與公害律師聯合會在協助民眾參與環保相關訴訟方面提供了許多政策建議與實踐。目前日本雖然進行司法制度改革，但這些組織只能在場外進行呼籲，要求相關單位重視環保NPO的聲音，對於司法制度的改革影響仍有限。

　　歐洲方面，總數接近二百個的NGO串聯發起「知的權利與民眾參與運動」，透過NGO網頁等等訊息交換，相關團體共享PRTR情報，並且深入探討各地區優先課題，與行政單位、事業者的溝通方面，都扮演相當有利角色。比如，EEB這個環保組織將工作重點放在把EU與OECD的環境政策提供給各NPO團體，並且促成各方匯集意見，舉辦相關會議甚至與相關單位進行交涉。反觀，日本雖然目前也有各種NPO組織，但活動範圍大都侷限於個別課題，還無法形成廣泛關心環境政策、積極介入的組織團體。所以，以將環境NPO的聲音反映給司法制度改革相關單位了解為契機，我們在去年秋天終於成立全國性的協力工作網絡，目標就是促成阿爾胡斯公約在日本的具體實現。然後我們也希望，在經濟上關係緊密的亞洲各NPO團體，能共同重視這個問題，分享其處理經驗，並且在不久的將來讓阿爾胡斯公約也在整個亞洲實現。