3-3 日本之污染排放與運送申報制度之立法過程與對公民的利益

 有害化學物質削減網、都留文科大學 寺田 良一

日本之污染排放與運送申報制度之立法過程與對公民的利益　WORD日文檔

1. 前言
─產業公害與近年「環境風險」之比較─

在台灣也好，在日本也好，嚴重的環境問題首推因經濟成長優先政策促進急速產業化，所導致的產業公害問題。其次便是被稱之為都市型態‧生活型態公害的：汽車排放廢棄、生活排放水、廢棄物排放等等問題的日趨嚴重化。

就問題發生的時期來看，日本、台灣有先後之別。日本發生於1960年代到70年代初期，而台灣則主要發生於1980年代。不過雙邊在發生初期較典型的環境問題，都是如重化學工業或石化工業等所帶來的工廠廢水和大氣污染所造成的公害病以及健康受損之類的問題。例如，在日本發生過水俁(Minamata) 和新潟(Niigata)地區的有機汞中毒，另外像是四日市(Yokkaichi)石油化學連鎖工廠所外洩的二氧化硫所導致的氣喘病變等等。在台灣，如彰化的化學工廠、高雄和宜蘭的石化工廠等都曾經發生過類似問題。

諸如此類因產業公害而起的中樞神經和呼吸系統的急性重症，皆為許許多多的當地居民帶來莫大的損傷和痛苦。在今日，台灣和日本皆已經將工業比重，由重化學工業移轉至高科技產業。表面上看來，往昔存在的典型的水質和大氣污染的問題似乎已經獲得相當程度的改善，實則不然。今天的高度技術社會，大量依賴化合物的程度更甚從前，一般估計，目前存在於你我週遭的化學物質超過10萬種。

以往造成產業公害的因素物質多為水銀和鎘等重金屬、二氧化硫和氮氧化物等等，與今日造成產業公害的因素物質相較之下，以往的要來得單純。在環境對策上，以往也只需於出水口(end of pipe)利用「直接限制(command and control)」限制其排放濃度和排放量，如此問題就泰半解決了。然而，近年來隨著情報機器週邊的電器電子產業的發達以及各式各樣塑膠素材的普及，讓我們了解到，有機溶劑、塑膠添加物、界面活性劑等等多樣化的化學物質當中，大部分不僅含有急性劇毒，長時間暴露於這些物質下還會致癌和產生環境賀爾蒙(擾亂內分泌化學物質)作用。此外，我們也知道了氟里昂氣體(CFCs)這種化學物質的存在；這種物質雖然對人體沒有直接的毒性，但卻會破壞臭氧層而使得有害的紫外線增加，間接危壞人體和生態系統。

現代社會被各式各樣的化學物質所包圍，當中許多是有害性還未明朗的，誠然是一種潛在性的「環境風險」。要將風險減低，絕不是針對那些一個個已經判知有毒性的物質，藉由法律或規定利用罰責來加以限制排放就能辦到的。應該採行的政策手法，必須是基於一種「預防原則」，將任何可能成為風險的各種的化學物質的排放，做出整體性削減才行。

「環境風險」的時代尚存在著另一個難題；「環境問題定義」的問題。只要觀察那些因產業公害導致急性重症的被害者，任誰都能清楚地發現問題的所在。相形之下，處於今日這般變化萬千、屢屢曖昧不明的「環境風險」的時代之下，誠如社會學者U. Back (U.Back1986, Risikogesellschaft.)所言：「在風險社會，風險的產生、定義和分配是個問題。」，關於生產和分配尚能做出較為客觀性、定量性的掌握，但是關於像是如何針對「怎樣的風險對怎樣的人而言稱為重大」做出定義，或者賦予一個具社會性意義的解釋，其實是超乎自然科學分野的，事實上這包含了更主觀、定性的問題。換句話說，若要將諸如：何謂「環境風險」？應該優先減低什麼樣的風險？等等的環境問題架構於社會問題之下的話，就不僅僅是行政 (government)方面，其他像是包含了產業業者、市民環境、NPO等等大規模的社會主體的參與、對話以及達成共識等等過程的一種，所謂的「共同統治」(governance)更是切要的。
因應這樣的時代需求而起的新的環境政策便是「PRTR(Pollutant Release and Transfer Registe: 污染物質排放移動登記)制度」。

2. PRTR法案制定的經緯 ─海外與日本─

PRTR制度的基本思想是：針對使用可能危及人或生態系的化學物質達一定量以上的業者，令其申告其排放至大氣或水系的量，或者是當成廢棄物運送至處理廠的量，並劃分為國家、地區和個別業者等級，廣泛地公開情報。並且藉由情報的公開，社會全體得以認識到來自於化學物質的「環境風險」的實態，在行政方面則可據以為行政優先順序的資料而加以活用，業者方面則可做為自主性的削減化學物質的依據和做為環境管理之用。而市民和環境NPO則可透過了解該區域的風險進而對行政機關和事業主做出請命，抑或者做為降低區域風險活動的資料加以靈活運用。該制度的母型為：1974年荷蘭的「排放目錄系統」(EIS: Emission Inventory System) 」，該制度的實施主要在提供行政單位做為環境政策的資料。另外還有，結合了居民和環境NPO「對於區域社會有知的權利」的訴求，將之融合於政策，於 1986年在美國實施的「有害物質排放目錄(TRI: Toxic Release Inventory system)」。其他像是英國的「污染物質目錄(PI)」(1990年)、加拿大的「全國污染物質排放目錄(NPRI)」(1993年)等等，都是先驅性的PRTR(關於制度的名稱各不相同，此處採用一般性的稱法─PRTR)制度化的例子。

當中最早被引進的正式的PRTR制度便是美國的TRI。將其經緯與成效簡單地加以歸納如下：
1970年代末期到80年代中期，美國發生了幾宗重大的有害化學物質和有害廢棄物引起的的污染和產業公害事件，因而突顯了問題。其中一個案例是發生於 1978年-80年的「Love Canel 事件」。位於尼加拉瓜市的Love Canel地區原本是運河的舊址，在1950年代成為產業廢棄物掩埋地，後來更在該處填土蓋屋做為低收入戶的住宅區。事情經過了約20年後，當地陸續出現了癌症病患和健康障礙的兒童，在居民的追查之下，才知道是因為埋在地底下的有害廢棄物含有大量的戴奧辛所導致，因而向環境保護署提出賠償要求。因為這個事件的關係，於1980年制定了對於土質污染課以嚴格的淨化責任的「超級基金法」。一般認為該法案的制定也帶動了企業對於經營上必須承擔「環境風險」意識的高漲。

然而在1980年代前期因有害物質所引起的環境污染仍然層出不窮。在1982年加州矽谷地區的半導體工廠密集區，發生了有機氯系溶劑所引發的勞災和地下水污染事件，同年，南卡羅萊納州的(Wollen?)郡則發生了因為將含有PCB的產業廢棄物傾倒於非裔住民的居住地方，而引發了「反環境人種差別運動環境」、「環境正義=公正(environmental justice)運動」的抬頭。接著1984年更在印度發生了農藥工廠〈子公司〉的爆炸事件。爆炸事件導致農藥外洩而造成了3000人的傷亡。不久該工廠位於美國境內的總公司也發生了同樣的事故。受到這個事件的影響，美國的本土環境運動開始主張，對於凡是會造成該類事故或因有害物質而導致環境和健康的傷害的這種潛藏性危機的業者，居民有權利知道他們每年排放了什麼樣的有害物質。隨著1986年「超級基金法」的再授權〈5年的立法時限再延長5年〉，利用同法案追加的方式，將「〈事件當時〉緊急應對計畫及區域社會的知的權利法」做為訴求進而促成了PRTR(TRI)的制度化。

這是一個將個別業主的排放數據資料攤在陽光下的制度，也成為本土環境NPO對於企業要求努力削減或提出締結睦鄰協定的強力基礎數據資料。同時，這種以環境觀點來評斷企業格調的方式，逐漸有牽動消費者的購買行動和投資家的投資行動〈股價〉的趨勢。多數的業者為免被掛上環境「最糟企業」的污名，多能自主地努力追求削減，進而在1990年代中期，戲劇性地，TRI的總排放量較當初減低了幾乎近半。

1992年於里約主辦的「聯合國環境開發會議」，即所謂的「地球高峰會」，所採行的「21世紀議程」（Agenda 21）和「環境與開發相關里約宣言」當中，充分地提及該內容之故，這個制度因而被認知有必要在國際間推廣。在關於有害化學物質的妥善管理方面，「21世紀議程」的第19章第5節等處皆力申：「為了削減有害化學物質造成的風險，必須促進情報的交流」。另外由27條原則所構成的「里約宣言」的第10個原則，則對市民參與有害物質相關環境情報之公開和意願決定過程做出訴求。

接著，聯合國的經濟協力開發機構（OECD）在1996年2月，向由世界先進國所組成的加盟國勸進導入PRTR制度，並責求各加盟國在3年後的1999年 2月之前對進行狀況提出報告。日本政府方面乃委由環境廳（當時名稱，自2000年起升格為環境省）及通商產業省（當時名稱，自2000年起更名為經濟產業省）為負責官廳，並於96年 10月設置「PRTR技術檢討會」著手檢討該法案制度化與實施上的技術性問題。因應法案導入的技術性檢討之需，於97年開始指定一些先趨事業。當時以神奈川縣和愛知縣境內的1700家事業為對象，責令針對191種化學物質的排放和移動提出報告。這些先趨事業一直持續到2000年PRTR法案制定後。

另一方面，在1998年通過通產省「化學品審議會」及環境廳「中央環境審議會」的諮詢，於1999年7月在國會成立了「特定化學物質對環境的排放量的掌握及促進管理改善相關法律」（簡稱、「PRTR法」、「化學物質排放掌握管理促進法」）。並以此為依據，自2001年度份（2001年4月-2002年3 月）起開始申告排放移動量，於2003年3月公告統計結果。

3. 日本PRTR法的特徵

將日本的PRTR法拿來與國外的相比較，可以歸結出以下特徵。
化學物質方面，是以對人體產生的健康風險和對生態產生的環境風險做為依據加以篩選。有354種物質，少於美國TRI的約620種的物質，但多過加拿大的 268種物質、荷蘭的約170種物質、英國的約150種物質。對象業者包含：製造業、工業、電氣、瓦斯業等23種事業，當中針對所選定的化學物質的使用量一年達1噸以上（2001年2002年度份為一年5噸以上）者，從業人員在25人以上者為對象。2001年度份的申報業者有34，830家，遠比美國1萬數千家的申報業者數高出許多，當中將近半數為燃料小賣業（加油站等）是一個要因。

日本的PRTR法僅只於公告地區別、物質別的排放移動量，至於個別業者的的排放移動量的查詢是必須經過申請的。這或許是因為日本的PRTR法並未處處提倡「對地域社會有知的權力」的緣故吧。在審議過程中曾聽聞有產業界反對公告個別業者資料的事情，但是由於ISO14001和環境報告書都傾向情報公開，此外居民方面也強烈要求之故，終究還是把提供個別業者資料納入其中。資料請求的手續極容易，即便是申請全國的個別資料數據也只消一片光碟，而手續費也只需 1090日圓。因此下面將提到的「有害化學物質削減網」這類性質的團體，如環境NPO，便將資料加以加工做成連結網站，使得一般居民也能像那些先實施 PRTR的國家一樣，能夠閱覽到個別業者的資料。另一方面，假使申報業者對於屬於企業秘密的物質能夠提出「秘密」且為「有用技術性情報」的相關證明的話，可適用於「經負責官廳之判斷合於「企業秘密」條款者得免於公佈」。事實上，第一年（2001年度）的申報分當中便有一宗是以「企業秘密」處理的。

日本的PRTR制度正享受著「後起用的好處」。最大的特徵恐怕是，日本尚且針對了來自那些不具申告義務的小型業者或對象外的行業別，以及家庭、農地、車輛等移動性排放源和非點式的（面的）排放源，非常詳細地計算出推算值，然後再將數據與那些經過申報的一起做出統計這一點。更因此能夠進一步做到像，針對各個區域的特定化學物質的排放總量做出推算，或者乘上各種化學物質的風險係數進而與地區全體的環境風險做出比較。此外，雖然那些僅以工業原料等為主的申報事業的統計並不列入計算，但是實際上存在於你我身邊具有高風險的非工業原料系的化學物質，譬如農藥、合成洗劑、家庭用防蟲劑等等的高存在比例，卻都能因為這個推算而明朗化這一點，也是一個特徵。

4. PRTR資料與市民的運用

第一次（2001年度份）的PRTR數據資料在2003年3公佈。
主要的數字如：申報事業的排放總量為31.4萬噸，來自非申報事業排放源的推算為58.5萬噸，總計89.8萬噸。排名前5位的化學物質分別為，甲苯（20.4萬噸）、二甲苯（9.5萬噸）、二氯甲烷（8.5萬噸）、三氯乙烯（5.9萬噸）、四氯乙烯（3.8萬噸），每一種都是被大量使用於塗料、工業用洗淨劑和溶劑的物質。僅次於後的物質有，以家庭為主要使用場所的合成洗劑LAS（3.2萬噸）、建材等的甲荃（2.8萬噸）、防蟲劑的對二氯苯（para-dichlorobenzene）（2.0萬噸）等等，因此我們清楚地了解到，具有風險的化學物質不僅存在於工廠，更大量存在於我們的生活週遭。

從行業別來看，運輸機械（汽車等）（5.5萬噸）、化學工業（4.2萬噸）
塑膠製品（3.7萬噸）、出版.印刷（2.5萬噸）、紙漿.紙（2.4萬噸）等等，佔前幾位的都是大量使用塗料和溶劑等的業者。再以排放的場所來看，大氣佔了大半89.4﹪、掩埋場掩埋6.5﹪、水系則佔4.5﹪。（這些可瀏覽http://www.prtr-info.jp/prtrinfo等網站。也可以看到地區別、物質別的統計資料。）
這些都將拿來與未來每一年所公佈的資料相互比較，做為據以分析增減傾向的基本資料。但重要的絕對不是只有排出量，假使只有微少的量，但卻是毒性很強的化學物質，那亦是絕不可輕忽的。因此，像是「經濟化學研究會」（簡稱經化研）所計算的實際的環境風險，在排放量毒性方面一定會乘上「風險係數」後再加以判斷。此外，像是都道府縣和市町村的地區別環境風險也會出現在「經化研」的資料裡面，只是環境風險的分布並非一樣的，而是很明顯的因地區而異。自治團體和居民可透過PRTR的資料，對自己的居住地區所面臨的環境風險獲得一個概要性的認識，進而可供自治團體做為環境政策和地區的環境NPO做為設定目標等等之利用。

只是，實際上人們究竟如何地暴露於這些有害物質之下，卻是個複雜的問題。即使是同一個地區，濃度的分布也會大有迴異。而且透過大氣、或是水、或是食物等不同的媒介也會有相當的差異。因此我們不妨認定自PRTR所能判讀的，所謂自然科學上嚴密的環境風險的資料，僅僅是一個大概而已。

以筆者在美國等地從事詢問調查時的事例當中發現，環境NPO等利用PRTR（TRI）的方式是比較偏向「社會經濟性」的。這又可以大致區分成兩種類型。其中一個類型是，針對化學物質排放的地區性分布和該當地區的所得階級人種構成等等的相互關係做出分析，做為監視有害物質導致的環境風險是否一面倒的發生在低所得階級和有色人種的居住區域的一種手段。譬如「矽谷毒物聯盟（SVTC: Silicon valley toxics Coalition）」等本土環境NPO便從事著這樣的活動。事實上在美國，根據1994年制定的「環境正義相關總統令」，當被判定地區的人種構成和明顯的環境風險的存在之間互有關聯時，得禁止新的工廠於該地區設立。

要從事這樣的活動必須仰賴環境NPO，利用在地圖上有固定定點的連結網提供相當小範圍的地區裡的申報對象業者及排放資料才能辦得到。在日本方面除了2003年首次的PRTR的資料請求以外，「有害化學物質削減網」也參與這樣的工作。

另外一種運用PRTR的類型是：市民和環境NPO會運用統計數據，針對每一個企業是否確實實踐環境社會責任而給予評價，並向消費者和市民訴求優先選擇購買優良企業的產品而不要去購買那些製造大量排放量的企業產品。前述「矽谷有害物質聯盟」便曾利用了1988年第1次的TRI資料，針對當地的電腦製造工廠所排放的氟里昂氣體（CFCs）竟然名列全國第一，而展開了大規模的媒體宣傳，並成功地向該工廠要求全面廢止氟里昂氣體，這可是全國首度的創舉。

縱使沒有前述的這些華麗浩蕩的活動，環境NPO和消費者運動仍然可以利用PRTR的數據資料，以「Green. consumer（綠色消費者）」的一個相關角色，來達成對企業進行環境活動的評價，在這一點上仍是深具意義的。另一方面，企業藉由這樣的活動能夠更深切地認識到削減環境風險的重要性乃是一種經營戰略，了解到努力達成削減是符合經濟效益的。近年來在美國甚至傳出，一旦PRTR的數據表現不佳，企業的股價便會受到牽連的說法。因此PRTR資料也能是一種利用市場機能，使消費者和市民進而培育出對環境負荷較小的企業的一種手段。

5. 結語及課題

我們走過往昔環境問題嚴重但卻不難去了解問題所在的那種以產業公害為主的時代，步入了現今這種充斥著塑膠、界面活性劑、微量的戴奧辛、內分泌攪亂化學物質等等的時代，有害性的質和層級變得多樣化，長期性並具潛藏性的「環境風險」。處於這樣的「環境風險」的時代，像以往那樣針對各個物質，在事後做出排放限制的環境政策已經顯得不足。PRTR便是以「預防原則」為前提，進行「環境風險」和環境負荷的全體削減的一種制度。

但是，很遺憾的是PRTR制度歷史尚短，市民和環境運動加以運用的經驗累積並不多。要解決現今這種多樣性的環境問題以及達到減低環境負荷的活動，光是靠政府（government）力量「由上向下」去限制是不夠的，欠缺了市民、環境業者相互間的意願表達、對話和共同統治（governance），事實上是很難達成的。PRTR便為此提供了共同擁有基本情報的手段。

此外，眾所皆知，今日的環境問題很多都跨越了國界。巴塞爾(Basel)條約因應了有關有害廢棄物的國際移動問題而制定，而PRTR今後也特別需要取得國際間基準的統一和掌握方式的標準化。這其實已經正在以歐洲為中心的地區試行當中，因此，對於經濟活動相互交流頻繁的東南亞，有必要早日對PRTR制度的普及和標準化進行檢討。