2-1 台灣的灰渣處理與後續問題

 鄭益明、謝和霖

台灣的灰渣處理與後續問題 PDF中文檔

許多人或許會以為，焚化爐可以把垃圾燒掉變不見，而環保署又聲稱焚化爐的空氣污染防制做得很好，戴奧辛污染排放標準（0.1 ng/Nm3）是世界最嚴的，這種可以解決垃圾街頭大戰且污染輕微的設施，有什麼不好的？然而實情是，焚化爐並沒有把垃圾變不見，只是把原本是資源的垃圾變成含有許多有害物質的氣體排放到大氣，同時還會產生大約20%的固態殘餘物：灰渣（包括飛灰與底渣）。且根據物質不滅原理，空氣污染防制設備效果愈好的，雖然廢氣排放會較乾淨，但灰渣就愈毒。

在環保署的焚化政策推動下，目前我國已有19座大型垃圾焚化爐在操作。根據環保署環境保護統計年報，2002年時這19座焚化爐共焚化了 5,310,999.74噸的垃圾（包括一般廢棄物與一般事業廢棄物），而灰渣產生量為1,114,434.76噸，即為焚化垃圾量的20.98%。而自 1997年起至今（環保署有灰渣統計數字的最早年份），灰渣共產生了3,368,813.25噸。這麼龐大的灰渣量，已對現有的掩埋場造成了壓力。這可從環保署又在積極推動「鼓勵公民營機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置計劃」（目前已有8個縣市正在規劃進行）中可看出。可見垃圾焚化並不能解決掩埋場不足的問題，反而因為焚化將垃圾中的毒性物質放大(因為戴奧辛等持久性有機污染物大部分是燃燒後才產生的，原本並不存在垃圾中)濃縮，把許多原本是一般廢棄物的垃圾變成有害的事業廢棄物；同時因為灰渣的顆粒平均遠較垃圾為小，表面積較大，而使其所含的毒性物質更容易溶出，而對掩埋場週遭的土壤與地下水造成更大的威脅。

灰渣之處理的現況與法規沿革
然而我們的環保單位怎麼面對這麼龐大棘手的灰渣呢？首先我們先從灰渣處理的相關法規來看。根據1998年版的「一般廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第十五條第四項就規定『焚化灰渣之飛灰應分開貯存收集，不得與底灰混合。』，其中底灰(現稱底渣)被視為一般事業廢棄物，而飛灰則被視為有害事業廢棄物，需固化處理後，專區掩埋。然而許多焚化廠在興建之初，並沒有設置固化設備，故當時營運中的五座垃圾焚化廠及無數中、小型焚化爐，均把飛灰和底灰一起送至掩埋場棄置。因此為了掩護政府設置的垃圾焚化爐違法的事實，在1999年5 月，環保署竟於該標準第20條第2款加入「飛灰及底灰混合，用於具二層不透水層且加強污染防治措施之掩埋場，做為覆土材料，屬再利用行為」，而讓劇毒飛灰散佈在掩埋場中。在受到環保團體的嚴厲批評後，環保署自知理虧，但也等到所有焚化廠的飛灰都有了固化處理後，方於2002年11月27日，將該設施標準更名為「一般廢棄物回收清除處理辦法」，並刪除前一版本中的灰渣再利用放水條款。這種更改條文以讓非法行為轉為合法，等於主動昭告民眾，官方可以玩弄法條以迴避法律責任。在這種偏倚不義的思維下，環境與民眾的健康，又有誰看顧呢？

於是，如北投廠，在營運了3年多後，方有固化處理設施。在此期間，其所產生的飛灰均與底渣混合，再送往山豬窟掩埋場當作覆土。即使有固化處理設施，許多焚化廠的飛灰固化物仍達不到固化的要求。根據1999年版的「一般廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第十六條規定，飛灰固化後除了要符合溶出標準外，也要達到10 kg/cm2(相當於10大氣壓)以上的單軸抗壓強度，然而根據我們抽訪的結果，有些飛灰固化物根本一踩、甚至一捏就碎，完全看不出具有可以抵抗10大氣壓的硬度。再一次地，當環保署又飽受環保團體批評監督不夠時，環保署不思加強監督管理，而又一次修改法條，在2002年版的「一般廢棄物回收清除處理辦法」中，其單軸抗壓強度的要求已經改為「在第一天內達」10 kg/cm2以上即可。也就是說，那些在掩埋場發現的飛灰固化物都已經超過一天了，所以即使其一捏即碎，還是符合要求的。的確，這樣就可以減少環保團體抓到固化不合格的機會了，真是天才了得。

而先不論飛灰固化後是否合格，根據「一般廢棄物回收清除處理辦法」，不論其版本新舊，均要求獨立分區衛生掩埋。然而據我們視察樹林飛灰掩埋場的結果，其根本是用太空包一包一包地堆置在掩埋場上，根本沒有掩埋，遑論衛生了。而桃南焚化爐更把焚化後的灰渣依比例發回各鄉鎮，而任由無合格掩埋場所的鄉鎮公所將灰渣露天堆置成山！

灰渣之毒性
這些散佈於掩埋場的灰渣之毒性又如何呢？附件一為我們透過特別管道取得的灰渣檢測資料。其中飛灰在國際上早已公認是有害事業廢棄物，附件一之資料也能充分證實，殆無疑義；而底渣在環保署的定義下，是屬於一般事業廢棄物，可當作掩埋場覆土；然而從附件一的資料中，顯示我國底渣的有害重金屬的溶出試驗超出標準的所在多有，甚至戴奧辛含量也超過土壤管制標準，故不應一律以一般事業廢棄物視之。然而卻有某焚化廠操作人員曾經跟我們表示，底渣是一般事業廢棄物，因為他檢測十幾年來，底渣溶出試驗均合格。然而當我們回問他當發現有某批底渣溶出試驗不合格時，他們如何處置？其回說，再多取幾個樣，因為單一樣品不能代表整批底渣的毒性。可見環保單位人員將底渣當作「準一般事業廢棄物」的心態，若測到不合格樣品，就再採樣直測到合格為止。

其實灰渣的毒性與焚化廠入料（也就是垃圾）的品質與操控情況（如爐溫）有關。目前所有的焚化爐，對於進場垃圾的品質，並沒有做到良好的把關。首先，大部分縣市對垃圾分類回收的推動並不積極，以致2002年時全國資源回收率僅11.6%，比歐美先進國家落後甚多，因此進場垃圾裡含有許多不可燃、不適燃的成分，徒增操作的困擾。而熱值低、含水率高的廚餘，大部分也是送往焚化爐，廚餘堆肥率甚低（2002年時僅0.054%），這不但讓原本可將養分回歸土壤的廚餘化為烏有，更因為低熱值而使垃圾焚燒時必須噴油以維持爐溫，而提高了操作成本。另外環保署允許一般事業廢棄物進場，但由於垃圾進場監督機制徒有虛名，因此造成有害事業廢棄物偷渡的缺口。這以上總總因素，造成垃圾品質的難以掌控，除了增加控制的困難外，也增加了有害物質的產量。

而為了節省成本，或偷懶打盹，某些焚化廠並未謹守操作規範，比如該噴油以維持爐溫於800-900℃時而未噴油，而造成了戴奧辛等持久性有機污染物之形成量增加，甚至燃燒不完全的現象。今年初，我們曾造訪北部某底渣篩分場，結果發現台北縣的底渣裡，篩分出許多沒有燃燒掉的塑膠袋來，令人瞠目結舌。如果環保署號稱「高科技、無污染」的垃圾焚化爐，竟然連塑膠品都無法完全燒掉，那麼我們如何能相信環保署推銷的焚化爐「無污染」？而不會再次造成比垃圾更嚴重的危害？

垃圾品質的難以掌控，本來就是混燒式焚化爐的一大缺點；而對於產品為蒸汽電力而非廢氣的焚化爐，要使操作業者自願對污染排放的相關操作條件維持完美的控制與監督，更是一大挑戰。在這種狀況下，將底渣當作準一般事業廢棄物，完全違背「預警原則」的精神。預警原則的精神是，在產品或活動為有害的疑慮下，應視其為有害而予以禁止或管制，除非製造者可以提出其完全無害的證據。這也就是為何國際公約如巴賽爾公約，已將底渣視為「需特別考量的其他廢棄物」，巴馬科公約則更直接將其定義為「有害廢棄物」。國際綠色和平組織的一份報告(附件二)也指出，飛灰與底渣的毒性比一般土壤高出甚多；而英國Bolton焚化廠灰渣的毒性檢驗報告(附件三)，更顯示出底渣裡的某些重金屬含量，比飛灰還高。

因此，不論飛灰或底渣，都正嚴重威脅著我們的環境。我們不曉得有多少座掩埋場，早已變成嚴重污染場址。然而，當我們發文要求環保署，要對被隨意棄置於掩埋場中的灰渣所含的世紀之毒戴奧辛加以重視處理時，環保署竟回文以灰渣不是土壤，故掩埋場不適用土壤污染的規定，也就是無法可管的理由，不加理會。我們調查過，許多掩埋場均位居山區，或為集水區，或為小溪的源頭，下雨時的勁流或平時的滲出水，均足以把這些劇毒物質擴散而污染我們的食物鏈。環保署一再告訴我們，我們從空氣中吸入的戴奧辛低於5%，95%以上都是經由食物鏈進入我們身體內。那麼環保署更應該保護我們的環境免受戴奧辛的汙染，以確保食物鏈的安全；然而環保署的做法正好背道而馳。



政府欲引進之灰渣再利用技術
在灰渣問題日益迫切的情形下，環保署又以末端思考、迷信科技的決策方式，而決定引進底渣篩分與飛灰熔融等技術，以將灰渣「再利用」。同時，又向民眾宣稱，將來焚化配合灰渣再利用後，將可達到零掩埋，解決掩埋場不足的問題。但是這些再利用技術安全嗎？

先就飛灰熔融而言，其為將飛灰在高溫電漿中玻璃化。因此其所使用的能源多，甚至高於垃圾焚化所回收的能源，以此而言，我們豈能把垃圾焚化視為「能源回收」技術？同時由於溫度高，因此操作危險，維修費用也較高，故整個操作成本是相當高的。以這麼高的成本所得的飛灰熔融物，在市場上並沒有什麼用途。而其高溫雖會破壞戴奧辛，並使大部分的重金屬封於硬質的玻璃體中，降低了其內毒性物質的生物可得性；然而其煙道氣在降溫過程中仍會形成戴奧辛，且高溫會使得汞排到煙道氣中，也就是其未能完全抑制毒性物質的排出。

而底渣篩分，是將底渣中金屬類分離出來，再把底渣分成不同粒徑之骨材，以做為道路級配、或水泥拌料等用途。若底渣是無害物質，則此法是個頗可嘗試的焚化配套措施。然而問題就出在底渣應屬「準有害事業廢棄物」，如前所述，因此此法等於是將有害廢棄物散佈到環境中，尤其在我國焚化爐的操作管理鬆散的情況下，其風險自不容小覷。

目前環保署對於底渣能否再利用的主要前提為，「再利用機構應每五百公噸進行毒性特性溶出程序﹙TCLP﹚檢測一次」，確認是否符合溶出標準，若不符合標準，則視同飛灰處理。每500噸檢測一次的結果是否具代表性？對於一座垃圾處理量為300噸/日的焚化爐而言，每天的底渣產生量僅約50餘噸，這等於是 10天的底渣產生量才檢查一次。再加上環保單位人員對底渣採「準一般事業廢棄物」的心態，我們很難企求會有底渣被檢測出為不適合再利用的有害事業廢棄物。

另外，環保署對底渣再利用產品的使用做了下列限定（再利用用途為掩埋場每日覆土替代材料者除外）：（1）使用地點與飲用水源及水井距離需在二十公尺以上。（2）使用位置需高於最高地下水位。（3）使用厚度需在二公尺以下，且單一工程使用面積以二千平方公尺以下為原則。但單一工程使用面積超過二千平方公尺者，應經中央主管機關核准。

除此之外，環保署對底渣再利用之長期監測並未明文規範。將來若發生問題，誰要來負責呢？

儘管管理制度尚不完善，但底渣再利用已開跑。目前台北縣的焚化底渣，皆送往鶯歌一家民間業者經營的底渣篩分廠。該廠採用的是美國Wes-phix的製程，聲稱可以用一種磷酸鹽類的試劑，來穩定底渣中的重金屬。然而根據美國某團體的一份研究資料，該試劑並沒有該公司所聲稱的那麼神奇，穩定重金屬的效果並不佳，在美國的應用並不多，因此我們對此製程頗有疑慮。以這種受到質疑的製程，再加上底渣中含有那麼多燒不掉的塑膠袋，真令人憂心其再利用後對環境的衝擊。

2003年底我們有幸到德國參觀一家焚化廠（1000噸/日），其底渣篩分廠與焚化爐建在一起，篩分程序相當嚴謹：兩天靜置、然後篩分出金屬，再靜置3個月，使之充分水合、碳酸化（若無此過程，包在底渣中的金屬會生鏽、氧化後體積膨脹而使之爆裂，若拿去再利用很危險），讓物性穩定後，再進行篩分選粒。這樣篩分出來的底渣顆粒相當漂亮，至少看了令人安心不少，但是我們仍不保證其無風險。相對地，目前環保署正在規劃的台中篩分場並無靜置3個月的設計。除底渣篩分程序嚴謹外，德國的垃圾分類、資源回收做得比我們好，焚化設備比我們精良，操作態度比我們嚴謹，因此產生的底渣中並沒有看到燒不掉的塑膠袋。然而，以其所投入的如此高的代價與持有的嚴謹態度，其戴奧辛排放量的檢測數據卻無法「做的」像我國焚化廠的那麼漂亮！如果我們的環保單位只是會玩數字遊戲，那麼再嚴格的管制標準，又有何用？

結語
灰渣問題著時令人頭痛，而以環保署目前的因應之道，恐怕只是讓我們納稅人花更多冤枉錢而已。要徹底解決灰渣問題，應朝著減毒減量方向著手，也就是要往非焚化、零廢棄的道路前行：從源頭做好減量、垃圾分類、資源回收，不讓不該燒、不會燒的垃圾進入焚化爐，如此垃圾焚化量減少，垃圾品質變好，再把焚化爐操作好，這樣產生的灰渣量的毒性與數量也可以減少。當不再需要焚化，也就沒有灰渣，就不再有惱人的灰渣問題了。所以愛因斯坦說道：「聰明的人絞盡腦汁解決問題，有智慧的人則避免產生問題。」希望環保署能夠坦然面對焚化政策所帶來的種種問題，並揚棄這種錯誤的政策方向，方為人民之福！
重金屬檢測數據　附件

附件一之1：1998年內湖焚化廠灰渣重金屬檢測數據

附件一之2：1998年木柵焚化廠灰渣重金屬檢測數據

附件一之3：1999年木柵焚化廠灰渣重金屬檢測數據

附件一之4：2000年木柵焚化廠灰渣重金屬檢測數據

附件一之5：1999,1~2000,3 北投焚化廠飛灰重金屬檢測數據

附件一之6：北投焚化廠灰渣戴奧辛濃度分析