5-2 環境污染公民行動之國際案例

 講題2│環境污染公民行動之國際案例
講者
吳東傑/ 中華民國綠色陣線協會秘書長
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台灣有害事業廢棄物問題--以柬埔寨汞污泥事件為例
〈第一部份〉

一、事件的展開（詳細過程見附件一）

從去年十二月所爆發的柬埔寨汞污泥事件至今已滿一週年了，當初會演變成國際爭議事件，應是眾人始料未及。尤其對於台塑公司而言，處理之棘手，更是出乎意料之外。經過此一事件，相信台灣政府及企業都學到了不少；對於民眾而言，則因汞污泥事件而更重視其他有害廢棄物隨意傾倒的問題。

開端

去年十二月十五日，柬埔寨媒體報導一批由台灣進口的廢棄物被棄置於施亞努市附近，懷疑可能是產於台灣的工業廢棄物，並稱包裝上有骷髏危險標誌。此報導遂引起施努亞市民眾的不安，而柬埔寨政府亦宣佈展開調查。之後，事情愈演愈烈，除了柬國民眾示威暴動外，更引發施努亞市的逃亡潮；至此柬國政府態度更為堅決，要求台灣方面將此批廢棄物運回。在此情形下，加上國際媒體的報導，台灣的國際形象隨著相關單位處理速度的緩慢及時間的拉長，愈是被宣染成惡質的污染輸出國。

轉折

當柬國當局全面展開調查時，台灣政府仍維持「以不變應萬變」的態度來面對此事，並「呼籲柬國政府儘快與我官方直接聯絡」。此舉不但對台灣的國際形象雪上加霜外，更喪失台灣表現一成熟國家應有的處置能力與風範的機會。雖然柬埔寨政府在「一個中國」政策下忽視台灣之主權，但台灣的相關單位（外交部、環保署、台塑）事發初期卻都只願以「非正式管道」（如與當地熟稔之民代）與柬國官方進行接觸，而非採取主動處理之態度。直到十二月三十一日，才有台灣官方人員隨同台塑公司赴柬國處理。

回看國內，環保署於事件初期僅表示「如果有毒，將要求台塑依巴塞爾公約運回國內處理」外，亦無具體之作為；直到證明汞污泥檢驗超出標準，才正式要求台塑儘速處理。而台塑公司的態度更顯示其「企業帝國主義」心態，從事發到各方檢驗結果皆顯示此批廢棄物為「有害事業廢棄物」後，仍不斷地聲明其無害與符合環保署標準，至今從未承認其錯誤。最後則因柬國要求運回的態度堅決，才「默默地」決定將此批廢棄物運走。

阻礙
汞污泥何去何從？自從決定將此批汞污泥自柬埔寨運走後，台塑公司表現出較低的姿態，並積極協調「境外處理」的模式運往第三國處理，以規避「境內處理」所應承擔的成本。然而，由於其他國家的疑慮和國際環保團體的反對，「境外處理」頻頻受挫；而「境內處理」更是遭到民眾及地方政府的強烈反對。這樣的情況使得環保署對台塑總是「手下留情」，除了態度配合外，還給予台塑五次展延存放高雄港的期限（所以，至今汞污泥仍放在高雄港）；但這也使環保署更無法表現出其環保最高主管機關應有的擔當與魄力。

二、處理之瓶頸（環保署、台塑態度一覽表，見附件二、三）

此次柬埔寨汞污泥事件到底處理的瓶頸為何？從上述事件的展開應可略知一二，但當然還有其他的重要因素，包括環保署、台塑、民眾和地方政府、環保團體等；我們一一來檢視：

環保署（參見附件二）
從前面可以看到，環保署在去年十二月柬埔寨汞污泥事件爆發後所採取的被動態度（1998.12.19），就已喪失了一次表現台灣政府明確處理國際爭議的機會，且遲遲無法拿出完整的解決辦法，更是被國際輿論所批評（附件五1998.12.24）。其所引發的國內事業廢棄物隨意傾倒之問題，亦暴露出環保署根本無力掌握國內有害事業廢棄物之產量和流向（1998.12.21，1998.12.29）；從八十七年開始，環保署才列出一千大工廠，要求其上網「自行申報」廢棄物之產量、流向，這意謂著幾十年來，台灣的有害事業廢棄物申報列管根本未落實，廢棄物只要一出事業單位，便全然失控，全台流竄！也難怪台塑總經理會抱怨「別人亂丟都沒事，台塑卻有事」（附件三 1998.12.22）。

而環保署對於此批汞污泥是否應依巴塞爾公約運回台灣做「境內處理」或運至第三國做「境外處理」遲遲未有明確之態度（1998.12.24，1999.04.03，1999.08.04）；這也可以，那也不排除的狀況下，實難得知環保署的「口袋政策」為何！

加上環保署對台灣企業龍頭----台塑公司的態度一直軟弱無力，幾乎完全喪失環保最高主管機關應有的魄力與立場；例如對台塑說了多少次要「限期一個月內改善，否則連日連續處罰」（1998.12.28）、「依廢清法按日連罰，每天處罰台塑6-15萬元，直到運出國境為止」（1999.06.02）、「二十日前這批汞污泥一定要運離高雄港，否則依廢清法處以十五萬元罰款」（1999.09.16），但這些「處罰」到底做了多少？（照理算來，此事拖了快一年了，以每天十五萬元罰款，台塑應該欠政府五千七百四十五萬元了吧！）。且環保署還予以台塑「專案方式」處理，不受「有害廢棄物輸入輸出過境轉口管理辦法」之規定（1999.04.06），甚至認為「台塑在汞污泥一事已盡最大努力善後，因此不予處分」（1999.08.06）。這也難怪會有汞污泥歷經了五次展延，至今仍在原地的情況。

總之，這次事件也讓環保署學到了不少教訓，故主動針對事業廢棄物處理與流向亦全面展開稽查（1999.01.19，1999.01.22），甚至以「駐廠查核」之方式進行（1999.03.18），並將成立「追償小組」對污染行為人及地主展開追償（1999.03.16）。這些措施是我們所樂見的，但仍希望環保署能定期公開稽查及追償之結果，以取得民眾和環保團體對環保署能力之信任。

以上顯示：
1.環保署及地方環保機關行政管理能力不佳
以致於無法掌握國內有害事業廢棄物之產量和流向，環保署應定期公開稽查、追償之結果和目前所掌握有害事業廢棄物之產量與流向。
2.環保署對污染行為人或企業主態度軟弱
使得國內不良企業仍然我行我素，對環保法令毫不遵守。環保署應展現環保最高主管機關之立場與魄力，執法從嚴；尤其對於台塑，更應依廢清法按日連罰，追回台塑所應負的社會成本。
3.環保署對汞污泥事件處理態度不明確及缺乏處理機制
應以「境內處理」或「境外處理」，環保署應有自己的政策，而不是台塑要如何處理，環保署便如何因應，這確實很難讓大眾信任環保署是有能力解決問題的。另一方面，展延了五次，亦更突顯台灣缺乏對於有害事業廢棄物的處理模式。

台塑公司（參見附件三）

從事件的展開大致上便可知道台塑公司的態度極不誠懇。事件一開始即以「建築水泥廢料」名義，將汞污泥矇騙出關（1998.11.19， 1998.11.20）；事發後更堅稱這批汞污泥已經妥善處理，絕對無污染問題（1998.12.17，1998.12.19，1998.12.22， 1998.12.24，1998.12.29，1998.12.31，1999.01.01），並不斷質疑國外單位和環保團體所做的檢測及採樣之代表性（1998.12.26，1998.12.29）；而對於自己採樣是否具代表性，則可自圓其說（1999.01.03）。此外，台塑公司在此事件剛爆發時，保持相當低調的態度，欲以「非正式管道」尋求私下解決，甚至希望最好能就地掩埋（1998.12.25）；直到多次檢驗報告指出其為「有害事業廢棄物」後，才表示會將汞污泥全數運出柬埔寨（1998.12.31）。

事件進展至此，理應告一段落，然而卻因後續處理問題無法解決而拖延至今。處理瓶頸為何？從台塑公司對此事的處理態度可得知部份原因。台塑公司曾一再指出，因國內民眾的反對、抗爭，致使這批汞污泥在國內無處掩埋（1998.12.17），甚至指責政府公權力不彰，無法保障台塑「合法」的掩埋處理，並表示台塑工廠的環保是世界一流的（1998.12.24），為此台灣的「經營之神」王先生還表示他「很忍耐，很吃虧，也很悲哀」（1999.05.11）。但是我們回頭看看，台塑公司的環保不良紀錄，從美國加州到高雄縣環保局的「環保黑名單」（附件二 1999.08.30）中，哪個沒有包括台塑公司？汞污泥事件初期，台塑便一再謊稱此批廢棄物「無害」，直到被檢驗出「有害」後，也不曾為此承認錯誤或向全國道歉。這種態度，也難怪民眾一聽到台塑，便直接「反對」！如此的老大心態，反映出台塑政商關係之良好，加上台灣經濟掛帥的路線（「污染之王」＝「經營之神」？），相對於環保署或民眾的聲音，當然強勢多了！

除了上述的老大心態外，台塑於此事件所表現出的「愚民態度」，使得其處理這批汞污泥的政策，更無法取得民眾與環保團體的信任。事件至今，台塑公司多次表明將運往第三國處理，絕不會運回台灣（1998.12.31，1999.01.06，1999.04.01，1999.10.19）；但在兩次展延仍無法運到第三國處理後，卻表示傾向以「境內處理」模式解決（1999.08.02），並尋求環保團體對此模式的支持（1999.08.04）；然而，卻以「聲東擊西」的說法來迴避會遭遇到的反對聲浪（1999.08.06，1999.09.16，附件二 1999.08.07）。如此反覆無常的愚民做法，只會讓人更摸不著台塑公司真正的態度為何！

種種跡象皆顯示了台塑非常有可能以「生米煮成熟飯」的方式，強迫國人及地方民眾接受其「既成的事實」（最終處置廠蓋好了再強迫進場，直接跳過與居民溝通的必要程序）。其實，仔細分析台塑為何對「境外處理」仍不死心，可以發現其「成本效益」是最大的原因！如要以「境內處理」方式解決，台塑不但要面對民眾的質疑與反對（社會成本），也要投入許多成本在興建「最終處置場」和重新安定化、固化上；但相較於「境外處理」，只要付給國外的代處理業者處理成本即可，根本不用付興建「最終處置場」和與民眾溝通的成本。這就是為什麼台塑一直希望能「境外處理」的原因。然而，事件至今可以看出「境外處理」也不容易，才會造成汞污泥至今仍停留在高雄港的窘境。
以上顯示：

1.台塑公司的老大心態
以前政府經濟掛帥的發展路線，造就了台塑今日「不怕民也不怕官」的心態。其實，台灣的企業應以更成熟的態度來面對類似的事件，而非以欺騙、蠻橫的態度來處理所引發的爭議。面對民眾環保意識的覺醒，除了要展現出應有的誠意外，平時更要爭取大眾對企業的信任（平常環保紀錄良好，民眾才可能對企業有信任感）。如此，企業要做投資設廠或其他措施時，才可能取得民眾的信任與同意。這是企業面對民眾應有的態度。

2.台塑公司毫無企業應盡的社會責任
依據巴塞爾公約的精神，台灣所生產之廢棄物理應自行妥善處理。而企業更應以此推動減廢及回收措施，設置污染防治設備，並妥善處理所產出之事業廢棄物。台灣在廢棄物相關處理的技術並非不足，而是取決於企業是否願意付出處理成本（包括應負的社會成本）。柬埔寨汞污泥事件顯示，台塑公司根本不願意付出這些應負的成本，只想以最少的成本去處理廢棄物，才會爆發出柬埔寨汞污泥事件和運泰公司隨意傾倒的問題。

其他
在這次的事件中，民眾與地方政府歷次的反對汞污泥退運（附件一 1998.12.24，1998.12.29，1999.08.05，1999.09.16），也是使得汞污泥至今仍未被妥善處理的原因之一。但這並非全是民眾與地方政府的責任，對於他們而言，忍受了台塑多年的污染，今天要他們接受汞污泥，當然不太可能。例如仁武廠附近居民忍受了幾十年的污染，要仁武廠遷廠都來不及了，更遑論再把汞污泥運回來。而對於政府主管機關未嚴格取締及監督有害事業廢棄物的處理，也是使民眾對政府缺乏信心的原因。汞污泥事件發生至今，台灣各地的有害事業廢棄物隨意傾倒問題亦層出不窮（詳見附件四），而環保團體對此也只能要求政府徹底監督及責任的追究（詳見附件五），但是這也僅止於事後的補救措施。
然而，從另一方面來看，目前的代清除及代處理業，多為黑道與地方不肖民代聯手把持，甚至有多起不肖業者根本不理會稽查人員之制止（附件四 1998.12.21）甚至出言恐嚇的事件。而把持著私人土地，甚至公有土地的地方派系便和這些不肖業者形成一利益共同體，一方提供土地，另一方運來廢棄物，造成今日多起農地、水源保護區、山區被棄置有害廢棄物。這些惡行惡狀的情形，唯有強化廢棄物管制的公權力，才能有效遏止不負責任的事業主、代處理業者和地主，隨意傾倒事業廢棄物之問題。
以上顯示：

1.大眾對政府及企業的信心缺乏
從民眾及地方政府之反對汞污泥退運，環保團體對此的施壓，到流竄於各地的非法棄置場所引發的不安，都可明顯地看到民眾、地方政府及環保團體對政府及企業的不信任感；而此一情形如不儘早改善，則未來有害事業廢棄物處理相關措施之推動將更加困難。

2.各地潛在的健康風險
目前台灣各地統計出二百多處的非法棄置場（實際上應更多），環保署於上個會計年度完成第一階段五十處場址的危害性評估，其中便有五處是有立即危害的甲級場址，另外十一處需進一步檢測的乙級場址可能超過半數會晉升甲級。依如此高的比例看來（已評估的五十處中就有近十處是有立即危害的場址），全台灣可能約有四十多處非法棄置場是有立即危害的甲級場址！這些棄置場的有害廢棄物正污染著各地的土壤、水源及食物，而有多少的民眾正身處危險環境或經由食物鏈把污染物累積於人體內，造成人體健康的危害！

3.廢棄物管制的公權力不彰
因隨意傾倒事業廢棄物而導致這麼多的非法棄置場，除了應追究事業主、代處理業者和地主的責任外，亦突顯了廢棄物管制的問題，包括環保法令未嚴格執行、稽查人員的不足、地方環保機關欠缺專業、主管機關無法掌握事業廢棄物的產量與流向等，都顯示了廢棄物管制的公權力不彰。
【附件一】柬埔寨汞污泥「事件始末」