7-2 治理水患，抑或製造另一災難？

張豐年 │ 台灣蠻野心足生態協會理事
文魯彬 │台灣蠻野心足生態協會
鐘丁茂 │台灣生態學會


摘 要
台島地處歐亞板塊碰撞地區，山多陡峭，溪流湍急短促，每年皆有颱風豪雨等災難來襲。近年來隨著經建之加溫與全球氣候變遷之衝擊，崩塌、土石流、洪災更是加 劇，政府因而被迫不斷投下鉅資於所謂之復建。值得一提者，九二一地震災區之河川復建，雖有些案例可謂成功，但失敗更多，甚多狀似無法撼動之工程卻如螳臂擋 車般經不起大自然之衝擊而一再崩潰，應驗著環保人士「大地反撲」之警語。無可諱言該些失敗之案例是河川治理之最佳活教材，只可惜政府、學界並未深入探討， 以致錯失讓全台河川治理思維改觀之絕佳機會。
多年來筆者們不斷追蹤探討各地河川災情，特別著重人為工程方面，發現水利單位迄今仍陷於「高堤圍束」之迷思中，一再於工程範疇上加碼、打滾，有很多最基 本、最簡單之問題卻一直乏人深究，以致陷於工程越搞越大，水患越治越糟之惡性循環中仍不自知。有鑑於此，本文嘗試以一些觀察到之背景緣由來敦促有志趣人士 共襄盛舉，並說明水患治理常碰到之一些問題，特別以近年來發生之一些實際案例來強調以硬體工程圍束河川不僅破壞生態環境，且要防治水患學理上即有種種難以 克服之困境，最後提出如何兼顧生態環境、生命財產安全與經濟效益之民間治理思維（以台中市即將整治之筏子溪為例，詳如附件），期能拋磚引玉，改變各方思 維，特別是水利單位及相關從業人員。

水患治理亟待有心人士共襄盛舉之背景緣由
筆者們關注水患多年，並常與水利單位折衝，緣於人單勢孤、後繼無援因而屢遭挫折，謹此提出一些看法，期待有志人士踴躍加入行列：

一、水利單位雖高舉保障人民生命財產安全之大纛，但常在花了一筆冤枉錢後問題又回復原點。從長治久安之觀點而言，筆者認為整治後犧牲之河川「自我防衛、生 態景觀、自淨」等無形難以量化之環境公益功能事實上才是最大之損失，但強調該些功能在政府官員之眼中似乎僅是打高空而已，如何提出有力之證據加以反駁、說 服，環保團體尚須加把勁。

二、只要用心觀察當可發現造成工事不堪一擊之原因，諸如偷工減料、設計規劃不良等情節到處都是一樣，很難理解各級政府為何無一套連通、告知、矯正之機制？容許到處一犯再犯，而不繩之以法？

三、每次災變後天災抑或人禍總會被媒體炒作一番，然後又消聲匿跡。筆者們相信環保人士當有人為因素已凌駕天災之共識，但問題在於人為錯誤中有一項居關鍵之 工程（抑或規劃、系統）失誤因素卻普被忽略掉，因而讓工程派尚有不斷揮灑之空間。在以工程養災方興未艾之大趨勢下，幾可斷言「工程災難」、「規劃災難」抑 或「系統災難」遲早必成台島顯學，環保人士有必要洞燭先機。

四、九二一地震後政府在災區投下鉅資復建河川，標榜生態之各種工法陸續出爐，不僅紛紛經不起桃芝颱風（九十年）、七二水災（九十三年）之考驗，其嚴重性更 可謂帶來另一場生態浩劫。很弔詭的是環保團體批判傳統水泥派時展現團結，但對近期標榜生態之工法卻議見紛岐，甚有互打對台之情況發生。筆者期待各方不管採 何立場皆應先注意如下諸點：（1）所見之對象該歸類於被粗糙全面地施行之多數，抑或經專業規劃之樣版少數？（2）是出自民間長期之普遍觀察，抑或官方招待 特定媒體記者或環保團體之選擇性展示？（3）在亮麗之外表映入眼簾時，不要忘了進一步檢視是否能代表多數？有無生態内涵？能否經得起時間之長期考驗？或許 避免爭議之最佳之道為：及早接觸、接種「生態工法」之疫苗，以產生不為所惑之免疫力。

五、多如汗毛之各種工程研討會通常只在一些所謂成功之案例上打滾，避重就輕、報喜不報憂，若有關之單位或學術機構不將錯誤失敗之案例主動提出檢討，而環保 團體亦吝於主動出擊，問題將永遠無解。而令人感好奇者，問題、弊端俯拾皆是，為何學界老是不願吭聲，是不瞭解？抑或有其他原因？

六、依筆者之觀察，環保團體通常不太願碰觸河川整治之問題，原因似乎在於：
（1）多年來在水利單位潛移默化之下「築高堤治水患」已根深蒂固地深入民心，觀念不易被扭轉回來。
（2）整治常被化整為零，每案金額不高，比起各種重大建設動輒百億相去太遠，因而無心計較。
（3）不熟悉水利之專業問題，無從質疑起，甚或畏於打高空、無理取鬧之譏，不敢碰觸。
問題在於中央、地方經年累月整治下來積少成多，每年所費不貲。更嚴重者，輕易如電腦複製般一套用到底之制式整治後果已造成島內西半部河川之全面潰爛，若欲重新復育，所需花費恐是天文數字，且談何容易。環保團體難道還要繼續沈默下去？

七、筆者等觀察到環保團體與官方折衝時通常只顧談大原則，卻不願碰觸執行或技術上之細節，以致在大原則無法達成共識或妥協下，只得採行全或無策略，不是棄 守就是全面抗爭，搞到最後大家筋疲力竭，無疾而終。假若環保人士有能力能從技術上找出各種工程之破綻，未嘗不能回過頭來加以封殺，抑或爭取得額外一些時 間，伺機反敗為勝。

八、行政院於九十四年梅雨災變後提出八年八百億水患治理特別條例，而中央地方、朝野為此吵成一團，但一再發生水患之原因到底出在哪裡？被規劃治理之處有哪 一處未曾經治理過？所謂之水利專業在哪？怎會如此不堪一擊？當初規劃人員難道皆無責任？如今水利專業人員大言不慚，是否真正做好了準備？中央各部會、地方 政府整合好了嗎？等等皆是問題，卻乏人深入探討。可悲者為近期立法院之朝野似已取得共識，並準備加碼至一千二百億，筆者擔心花完該筆錢後，不久又要回頭再 重新治理一次。

九、台島未經整治河川之原始風貌已從人們之視覺與記憶中逐漸消失，近年來國內雖高喊生態工法，但筆者費盡力氣嘗試從中部地區找出一條未經人為破壞或整治復育成功之河川已不可得，難怪乎現今承辦或規劃之年輕工程人員不知河川之原本原貌，提出之方案每每悖離生態太遠。

水患治理未經正視之問題
一、在各種壓力之下水患發生之原因通常未及深究，官方即開始動手整治：
壓力固可能來自民意，但更可能來自利益團體製造之「假性需求」。不管是天災抑或人禍，引起水患之原因錯綜複雜，有鑑於天災無從整治，但人禍卻大多可事前避 免，本節直接略過天災，僅就導致災難而易被忽略掉之人為（工程或政策等）因素探討。值得注意者為：若牽涉之層級越高，災難規模越大，後果更可怕。

（1）中央單位疏於調整過時違反自然之經建開發政策：過往政府經建掛帥，強調多功能開發，對河川之認知僅止於水循環，卻忽略掉其同時亦為土石循環必經路徑 之事實。在此無知之下到處硬以人為工事阻礙河道，當然免不了出「水與土」之問題。最典型之例為九二一地震後大甲溪流域之土石洪流造成上游之青山、谷關電廠 泡湯，中游谷關、松鶴民居淹沒流失，及下游豐原河濱運動公園、后里舊社堤防、神岡溪洲堤防之淘空潰決及各鐵公路橋墩之基樁裸露，究其因實乃大甲溪為水力發 電興築之序列壩體惹之禍，即水庫上游淤積，下游淘空之典型活例證。以另一角度觀之，台電害人害己，不僅讓谷關、松鶴及下游各鄉鎮遭殃，更導致自身之青山、 谷關二電廠倒灌泡湯。很難理解者為，官方民間迄今仍僅知為如何疏浚大甲溪河床擾嚷不休，卻不願正視根本原因，設法漸進、選擇性拆壩解決。

（2）規劃設計不良：工事深度不足或立基於軟弱地盤上；河道截彎取直，減低洪泛區；濫建河濱公園、親水設施、人工濕地，搶奪河地；都市計畫、重劃或重要交 通建設填高、挖深地基，改變原有水路，以致排泄不良；穿過堤防之排水涵管過小，易被雜物堵塞；涵管防逆流裝置失靈、人為操控失誤或無人操控，反成水流瓶 頸；整治後河道內之砂石隨水流搬移而堵塞排水孔，抑或淘空堤基；於河床內濫築各種所謂之水制工、固床工、攔河堰反阻礙水流等等。台中盆地內大里溪流域各支 流經整治後即有上述諸情況發生，每遇大雨則到處淹水、積水。

（3）施工不實：工地現場缺乏防護設施，在無防禦狀態下，遇大雨則岸邊之水土流失，抑或經由瘻管（管湧）而倒灌淹水，九三年八月艾莉颱風時北市捷運於淡水河底施工不實導致三重市大淹水即為明例；到處偷工減料，金玉其外，敗絮其中，以致同一地點需一再投入工事等等。

（4）後續維護管理不佳：低窪地區以圍堵方式治水，但抽水設施疏於維護，臨時派不上用場，如九十年納莉颱風帶來之豪雨導致北市地下捷運進水，另九十四年梅 雨季西南沿海低窪地區多處積水不退皆為同樣情形；懶於疏浚河床而讓其淤積，或疏浚不得要領反淘空提防；護岸、堤防小洞不補，待成大災後再大幹一番等等。

二、每條河川皆有其獨特之生命力，整治即意味著生態之全面浩劫，原因在於：

（1）剷盡兩岸之原生植被，破壞自然護衛機制。事實上每一條河川皆有其生命力，而國內傳統之整治為「全面挖掘、攪動」，縱使原來之環境景觀多佳、動植物多稀有，多多樣性，亦遭撲殺無赦，全面覆滅。

（2）在安全考量無限上綱下，兩岸幾皆一成不變地以水泥築堤或護岸，另附加防汛道路。而人來車往吵雜不堪，險像橫生，昆蟲、鳥類皆嚇走了，當然談不上生態。

（3）假借「親水」名義，行各種「硬體建設」之實。雖然經整治後，主管單位每不忘象徵性地於兩岸栽植，狀似重視綠化，但苗木卻如老舊殘兵，縱使能存活亦幾皆要死不活，最後難逃颱風豪雨之摧殘。

（4）不知河川乃最佳之「自然濕地」，卻硬花錢於河床營造「人工濕地」。
水利單位之種種施作明顯對河川不友善，可謂整治即陷於全面死亡。

三、在環保單位缺席，漠視污染之下埋頭整治，成果事倍功半：

事實上國內河川之整治大部分是立基於居民生命財產遭受威脅之冠冕堂皇理由而為之快速、治標作法，然就長期而言復育生態、解決污染問題才是根治之道，理由在於：
（1）大部分可分解之有機污染物會造成河道優養化、陸化、雜草叢生、阻礙水流之後果，不利於防洪。

（2）少部分不易分解之長久有機污染物（POPs）或重金屬等可長存於底泥，或經由食物鏈而濃縮、擴散，污染當地或灌溉農地，或隨水流污染下游、沿海之養 殖業等，若人們食用遭污染之魚類，亦可受害，罹患各種慢性疾病或癌症，甚禍及後代子孫，生下先天性畸形兒等。可悲者為，全島西部河川已全面遭污染，不僅魚 蝦無人敢吃，連帶灌溉農地亦遭污染，但水利單位卻視若無睹，環保單位更是避之唯恐不及。

（3）生命財產損失之發生時機可為看得到之水患瞬間，亦可為慢性病、癌症等隱誨不明之長期折磨過程。政府僅願關注水患當下之死活或損失，卻不願正視長期污染會讓廣大無辜民眾罹患各種慢性病或癌症、損失更嚴重之事實。
就長遠觀來，筆者認為解決污染比保障安全更為迫切，污染解決不僅有利於生態環境之復育，更有利於防洪。上述之道理簡單，不幸地國內水利人員卻幾皆不願觸及 污染問題，僅一再強調安全與防洪工程之重要。若被逼急了，不是推給環保單位，就是不諱言要保護自己免於日後遭追究責任。僅知洪災會死人，不知污染會死更多 人，會耗費更多社會成本，官員心態如此，難怪台灣之災難難除。
筆者認為水利人員縱使不願正視污染威脅人體健康之事實，但至少亦應有污染後草木叢生不利於防洪之基本認知，整治、防洪才不會老是做半套，島內河川才不至於一再重複「整治即浩劫」之覆轍。

四、將「安全」無限上綱，卻又無法保證，災情肇因於規劃或施工不良者未經正視，到處之整治重蹈同樣失敗之覆轍：

九二一地震後，中部災區河川復建失敗之原因固龐雜，但常見之根本缺失為：（1）河床寬度、排洪斷面不足，浮濫興建水泥堤防或標榜生態之蛇籠，及阻擋水流之 水制工、固床工等。（2）漠視河川之蜿蜒特性，硬予全面築堤圍束，如淤積面無須工事卻硬加其身，沖擊面需與加強卻又未加強，即不該做之處硬做，必須加強處 卻又未加強，因而到處不堪一擊。
五、    標榜生態工法派急於搶奪傳統工法派之地盤，同樣帶來河川之浩劫：
現今甚多標榜生態之整治比起傳統水泥工法未必為進步。規劃中常見之各種聯防措施，如「路堤共構、蛇籠墊、格樑植生、基礎工、護坦工、檔土牆等等」表面上雖 已不築水泥堤防，但實際上卻同樣是溝渠化河道，將水泥分散於格樑、基礎工、護坦工、檔土牆等等人工構造物上，使用並未真正減少；而水際施以水泥（如漿砌護 岸阻礙水陸生態之交會）、全面人工栽植（排斥原生植物）等等作法更是背離生態內涵，與傳統工事相去不遠。且完工後能否達預期之防洪效益，能否復育生態，更 是值得存疑。
近期公家部門一窩蜂標榜生態地以蛇籠為護岸之作法令人費解，殊不知其富透水性與屈橈性之優點除可搖身一變成其致命之缺點外，如桃芝水災後被遍置各處之蛇籠 護岸於短短之數年內已陸續出現淘空、下陷、斷離之問題，植物亦因水分不足而難以長上，種種困擾不亞於傳統水泥堤防。綜觀近三、四年來中部地區施做之蛇籠， 可謂帶來另一場河川之浩劫，大甲溪上谷關至德基段於七二水災之一塌糊塗是為最佳寫照。
近年來每屆災變主張傳統與生態工法者動輒於媒體上互批可視為互搶地盤之舉，難見是非對錯理念之爭。筆者認為唯有做到真正之退讓，著手回復各流域自然淹水區之緩衝功能才有可能復育一條飽受傷害之河川，才有可能遠離洪氾之威脅，爭執生態或傳統工法並無濟於事。
六、    「圍堵、加高堤防」之防洪策略有如住家失火時之鐵窗效應，在學理上亦未必站得住腳：
洪氾常見之二種災情為河岸遭沖刷流失或氾濫淹水。通常水利單位於河川築高堤之目的乃為防止上述二種災情之出現，然是否有實效，值得質疑。
首就水土保持功效而言，當然築高堤若強度足夠理論上可防止水土遭沖刷流失，然台灣卻到處有偷工減料之問題，工事剛完旋即遭沖毀之情形屢見不鮮，因而民眾不能過於樂觀，還需隨時保持警覺。
次就防止淹水之目的而言，縱使堤防之高度或強度皆足夠，亦難以防止大規模之氾濫淹水，理由在於：

（1）堤防之所以被普遍認為能防止外水（匯聚於河川區域內）淹過岸邊，其立論根據乃基於假設（恐懼）下大雨時河川水位易於超過河岸高度而倒灌淹水，因而必 須藉助於堤防之阻隔，方可高枕無憂，相信大部分人持此正面看法。但不管如何樂觀，必須認清事實：任何堤防之存在，都會阻礙水自由進出岸邊。如下之情況不難 出現，其一，下豪雨時有可能堤內、外之水位同時皆高漲，遠超河道之排洪負荷，此時堤防之存在無濟於事。其二，因各地雨量可能差異甚大，有可能內、外水雖皆 漲，但內水位遠高於外水，處此情況下堤防之存在反阻礙自由排水，可導致大規模之淹水。

（2）不管再如何圍堵，亦難以全面斷絕堤內外正常連通管道或漏洞之存在，如地方局部直接涵管之小型排水或某一區域之中、大型排水系統若受雜物所堵，則內水 （河川區域外）因受堤防阻隔無法經由岸邊直接排至河道內而累積淹水；設若未受堵，高漲之外水可能經連通管道或漏洞而逆流、倒灌至內水區而引發淹水，如九十 三年八月艾莉颱風時因台北市捷運工程之地下涵管人為疏漏，導致淡水河之水倒灌入三重市，引致大面積淹水。

（3）高堤之存在有阻礙水流進出內、外水區速度之後遺症，如下大雨時或許讓外水進入內水區稍慢，但一旦進入則不易消退。

（4）河堤或排水系統若裝設有防逆流裝置，則當外水壓力大時封閉，內水無法排出，則越堵積水越嚴重。此外，防逆流裝置常失去自動調蓄功能，甚或破損、無法人為駕駁操控，形同廢鐵，反阻礙水流進出，製造困擾。

（5）只要洪水位高過地面高度，不管築多高之堤，除非能完全阻隔內、外水系統之連通，否則還是逃不掉淹水之命運。換言之，在水往低處流恆常不變道理之下，淹不淹水取決於原本河岸與河道洪水位高度之相對落差，不在於堤防有多高。

（6）設若技術上真能完全隔絕內、外水，還必須有抽水設施配合才有可能成功，但抽水整環節只要有一疏漏（如尚有漏洞或被忽略之逆流管道存在、防逆流裝置失效、機器設備運作失靈、缺電等）就會前功盡棄，如九十三年台北縣市於艾利颱風及九一一水災所遭遇者，還是問題叢生。

（7）設若上游各處、各支流之內水皆能順利排放至主河道內而逃過災難，則有可能洪峰同時到達下游人口更密集處而溢堤，災情更慘。

（8）理論上沿岸低窪地區固然可藉由高堤之完全阻隔而不致淹水，但其處之排水相對地亦必須排往更低處，否則同樣面對易於倒流之危險，但要排往更低處常會有 實質上之困難；另更可怕者為低窪處通常為四周排水之匯流處，下大雨時匯集者恐遠比能排出者多，還是常常難逃淹水、積水之命運。
上述之種種狀況當已在全島各處不斷地發生，只是未經正視、未經深究而已。設若有人願意以電腦模擬各種情況，當不難得到類似之結論，「高堤之迷思」應可適時而止了。

如何破解治理之迷思

一、舉出更多失敗之案例，以證實一味「圍堵、加高堤防」之防洪策略在學理上站不住腳，迫使政府高層帶頭承認唯有尊重自然、還地於河之復育才是
成功之保證，從而走出工法萬能之迷思。設若某一案件經嚴密評估後認工事無可避免，則應嚴密杜絕規劃草率、偷工減料之惡行。

二、迫使政府高層認清：
（1）河川需全面整治，常為利益團體刻意製造之「假性需求」。
（2）有利就有弊，不管傳統抑或標榜生態之工法之適用時機、盲點、禁忌如何，實際上皆屬技術層面之事，各有千秋，誰亦無法完全抹煞誰。
（3）近期二派系之爭可謂重於互相抹黑，互搶地盤，輕於理念之爭。設若政府願意改弦易轍正視復育河川生態環境之重要性，並去除假性需求，則縱使台島再如何地狹人稠，在傳統水泥與生態工法之外，應還有一些機會做更多「不做為」或「少作為」之第三種選擇。

三、迫使水利單位認清就長遠而言，河川污染對生態環境之損失、對人民健康之慢性危害絕對遠超過水患之直接損失，從而以「整治污染、復育生態環境」取代保障人民生命財產安全為治理（或復育）河川之首要考量。

現階段復育河川較重要之考量
一、就長遠之生態環境觀點，建議考量之優先次序：
财    回復自然 -水棲與濱溪生態
-河道之連慣性、蜿蜒性
财    維持水及土石循環之暢通
财    源頭防制與去除污染
财    增加滯洪、蓄洪功能，減低洪氾
财    增進居民親水之機會？
二、理想河川復育之手段與目標：
财    在安全考量下不犧牲生態環境
–    退讓還地於河
–    拓展足夠之寬度及排洪斷面
财    復育原生植被以護衛兩岸
财    必須同時解決污染問題
财    儘量少用人工構造物
–    反對全面以水泥築堤防或護岸，但必要時不排斥水泥之使用
–    潰堤處若僅是回復自然蜿蜒度而無其他危害，則不予修復

建議:

一、為能結合更多同道，迅速組成河網或河川關懷聯盟等組織，探討分析各處水患之原因，並主動出擊，督促有關單位。

二、為免錯誤政策繼續危害，帶來河川之全面浩劫，凍結所有未經治理者，從政策上全面重新評估。

三、為能統合事權、避免各部會各自為政，堅持政府組織再造草案內之環境資源部有關森林生態或國土水資源保育之規劃應以河川流域為單位。

四、為避免整治浮濫、或遭分割、化整為零，強調、主張河川整治抑或水患治理應提高至國土復育（草案）之層級；必要時亦應受環境影響評估法之規
範。

五、為促成環保與工程之及早對話，舉辦專門批判各種工法之研討會，並主動出擊，提出各種失敗之案例。

六、為提高工程人員之生態涵養，要求相關領域之公務人員或各種專業技師之進修，除固有工程學分之認證外，亦需取得一定比例之環保學分。

七、為能破解要求加強整治之聲浪，並化解各種阻力，及早再教育政府官員、民代及民眾。

八、為能藉力使力，發揮更大成效，就特定議題與具生態概念之公務人員（經建會、工程會、農委會、水利署等）合作。

結論

長期來政府勤於治理水患不僅未達預期之成效，反常另帶來意想不到之災難。在九十五年度之立法院會即將通過水患治理特別條例之前夕，期待環保團體能共同挺身 指出各種問題，衝擊激盪水利專業，讓政府高層及朝野決策時更加小心，將錢花在刀口上，避免不必要之工程，避免越整越糟。