5-1 期盼河清之曰─污水下水道

陳建一│淡水河守護聯盟公共議題組召集人


污水下水道的規劃

台灣河川若接近都會區，幾乎難逃污濁命運。
面對此一困境，政府規劃污水下水道，使生活污水進入污水下水道，再到適當地區經污水處理廠處理，再排放出去。
政府在積極面對污水下水道問題，係晚在民國七十七年才開始規劃，約在民國八十幾年陸續進行，較積極的階段，約在八十一年以後，初期主要在淡水河的整治、淡 水河八里處理廠興建、台北污水下水道的佈建，接著是高雄的污水下水道及台北縣的污水下水道。整體而言，民國八十年代的污水下水道工作，主要集中在高雄及淡 水河兩岸。其他地方大抵零星進行。
整個污水下水道工作及發展，分為以下四個階段，即初期（７７－８０年度）、第一期（８１－８６年度）及第二期（８７－９２年度）、挑戰２００８：國家發展重點計畫－污水下水道建設計畫（９１－９６年度）。

比較國外情形

目前為民國九五年，許多基礎大抵完成。截至民國九四年，普及率為１１％。
這樣的努力究竟夠不夠？
我們不妨舉世界其他區域和台灣的例子做比較。
以下就列出一個簡表供大家參考：
八七年(民國八十七年)各國污水處理率比較表

污水下水道是用埋設在地下的密閉管線，將家庭中所產生的廁所糞便、廚房和浴室的洗滌污水，以及工廠、商號等所排出來的事業廢水、匯集輸送到污水處理廠以物理、生物及化學等處理方式，將污染物去除，並加以消毒後放流入河川成海岸。
這個系統是和雨水下水道分開的，污水不曝露在空氣中，所以不曾污染環境，而且它不必使用化糞池，節省了設置、維護和處理費用，因此使用污水下水道的地區， 不會看見到處溢流的污水，不會嗅到化糞池和排水溝的惡臭，環境自然就會煥然一新。（資料來源:臺北市政府工務局編(民83年)。臺北市污水下水道建設。臺 北:臺北市政府工務局。）

污水下水道普及率在全球國家競爭力評比中之排行　(資料時間：1998年)
名次    國家    普及率(%)    名次    國家    普及率(%)
1    荷蘭    97.4    21    俄羅斯    55.3
2    瑞士    94.0    22    日本    55.0
3    瑞典    93.0    22    葡萄牙    55.0
4    德國    88.6    24    斯洛伐克    54.5
5    英國    88.0    25    韓國    52.6
6    盧森堡    87.5    26    西班牙    48.3
7    丹麥    87.4    27    波蘭    46.6
8    紐西蘭    80.0    28    希臘    45.0
9    加拿大    78.0    29    斯洛法尼亞    39.0
10    芬蘭    77.0    30    比利時    27.1
10    法國    77.0    31    匈牙利    22.0
12    奧地利    74.7    32    墨西哥    21.8
13    馬來西亞    74.2    33    南非    19.0
14    挪威    73.0    34    智利    18.2
15    美國    71.0    35    冰島    16.4
16    哥倫比亞    70.0    36    土耳其    12.1
17    以色列    65.0    37    印度    10.0
18    愛爾蘭    61.0    38    菲律賓    8.0
18    義大利    61.0    39    臺灣    5.6
20    捷克    59.2            
資料來源：The world competitiveness yearbook 2001

以上的表列為民國八十七年的資料，當時台灣僅百分之五，距離現在的百分之十一，是不一樣，但是仍然可以明顯看出台灣仍然處在各國排名之後。政府在這方面近二十年，但是努力成績仍然不顯著，實在不容有藉口和託詞的。

污水下水道人力的困窘
這裡就政府於污水下水道的執行體質做一檢視：
以下為營建署公佈的資料，茲摘錄如下：
有辦理下水道工程人力621人，人力極為缺乏。

本在歷經七個五年下水道整備計畫及目前之七年整備計畫（現進入第六年），近四十年之建設，污水下水道接管普及率僅達百分之五十五。該國於中央建設省設有下 水道部，都、道、府、縣、市、町、村則依人口數多寡或設下水道部（局）或設下水道課（股），專責辦理下水道建設管理行政業務；而下水道規劃、設計、監造等 則成立下水道事業團及下水道協會，協助地方政府辦理下水道工程；至於操作管理則由地方政府委託民間廠商辦理。根據日本1999年調查，其下水道工作人員數 達5萬9,533人，其中技術人員2萬6,412人，建設部門1萬5,255人，操作維護管理部門1萬1,157人，足見日本投入相當龐大人力。

臺閩地區現有辦理下水道工程人力621人，較諸日本5萬9,533人，令人汗顏。又621人辦理雨水及污水下水道工程，純粹辦理污水下水道工程人力更少。 現有621人中，本署估約125人占20.1%，臺灣省現有154人占24.8%，臺北市現有230人占37.0%，高雄市現有98人占15.8%，金馬 地區現有14人占2.2%。惟大部分縣市均僅數人辦理下水道業務，人力極為缺乏。

我們接下來審視台灣目前各縣市下水道的人力編制狀況：
臺閩地區現有辦理下水道工程人力　民國九十年一月底
地區    現有人力    百分比(%)    主管單位
    合計     編制內    約聘人員        
總計    621    504    117    100.0    
本署下水道人力    125    125         20.1    
臺灣省    154    86    68    24.8    
臺北縣    31    8    23    5.0    環保局下水道小組
宜蘭縣    3    3    -    0.5    工務局住宅及下水道課
桃園縣    4    4    -    0.6    工務局下水道課
新竹縣    5    2    3    0.8    工務局下水道課
苗栗縣    3    3    -    0.5    建設局水利及下水道課
臺中縣    4    2    2    0.6    工務局下水道課
彰化縣    3    2    1    0.5    工務局都市發展課
南投縣    1    1    -    0.2    城鄉發展局發展課
雲林縣    6    6    -    1.0    工務局土木課
嘉義縣    3    2    1    0.5    工務局工程隊
臺南縣    3    3    -    0.5    工務局下水道課
高雄縣    9    3    6    1.4    水利局下水道課
屏東縣    7    4    3    1.1    工務局下水道課
臺東縣    3    3    -    0.5    工務局下水道課
花蓮縣    8    8    -    1.3    建設局下水道課
澎湖縣    2    2    -    0.3    觀光局城鄉發展課
基隆市    18    7    11    2.9    工務局下水道課
新竹市    5    3    2    0.8    工務局下水道課
臺中市    18    12    6    2.9    建設局下水道課
嘉義市    2    1    1    0.3    工務局土木課
臺南市    16    7    9    2.6    工務局下水道課
臺北市    230    182    48    37.0    工務局衛生下水道工程處
高雄市    98    98    -    15.8    工務局下水道工程處
金門縣    12    12    -    1.9    工務局土木水利課
連江縣    2    1    1    0.3    建設局水利課

資料來源：營建署環工組
日本投入下水道人力近六萬人，台灣僅六百多人。當然日本幅員較台灣廣闊，有些因素不能全然套用。儘管如此，我們的整體人力約六百多名，也少得不成比率吧！其間許多縣市於污水下水道的工作人力更少到一至二名，大抵為聊備一格，根本談不上要「做事」。

污水下水道財力的處境
再觀察民國八十一年至八十八年的政污水下水道中央政府預的處境：
中央政府補助污水下水道經費比例
從以上的資料大抵可以看出，截至民國八十八年，中央政府在污水下水道的經費占整個國家預算方面有漸次減少的趨勢。其於污水下水道建設的態度也表現得消極。
質言之，中央政府未在預算面及執行面積極面對污水下水道的建設。
截至民國九十四年底為止，整個政府在污水下水道普及率約１３％，在世界各國排名仍然落後。面對此一困境，政府於九八年前編有約一百一十億的特別預算。這樣的預算看似龐大，但是放在各年度，及各縣市中，幾乎被稀釋得難得彰顯效能呢！
且是用特別預算，過了九八年，這樣的資金如何？沒有確定。這樣的作法充份顯示政府在這方面工作的態度模擬，不願意進行面對、札實的努力。徒增打帶跑、打混仗的心態，令人遺憾！

營建署未能面對結構性的問題

整體而言，我們看到政府在人力和財力方面的飄忽，不認真。這樣的作為，又如何能夠期望污水下水道能夠有好的成果呈現呢？
再就目前已經進行的污水下水道處境觀察：

營建署承諾，將在九四年及九五年，編列新台弊二百億財源，成立「下水道工程處」，計畫在民國九七年普及率提高到２３％。任務編組人員將擴編至一百二十人。

想問的是，這樣的努力究竟是真確的努力？還是只是政策上的宣示，在執行面仍然沒有面對？


依台北市及高雄市經驗，污水下水道普及率要增加１％，需花費７５億至８０億，這樣的預算需求，做為主事機關的營建署是否積極面對，提出一個更整體、積極的 工作方案？質言之，若要面對污水下水道課題，請結構性的檢視全國可用於污水下水道的人力及國家預算的爭取。若未能真確面對這些，一切都將徒然。

過去污水下水道的努力主要集中在台北市、高雄市及台北縣。台北市起步早，整個都市的規劃和發展，即早面對，現在普及率已近百分之七十，高雄縣主要用截流方 式，進度也很快，但是真切解決問題的用戶接管績效方面，仍有努力的空間。台北縣該是歷來較願意配合中央，認真執行污水下水道佈建的地方政府，其一步一腳印 的進行用戶接管，算是較為踏實的做法，但是面對空間凌亂、舊社區違建多不易拆除佈建的窘境，進度仍然不容易如預期進展，目前為百分之七。
韓國經驗

政府不願積極面對污水下水道結構性困窘，類此台灣這樣的困窘的外國經驗，又如何了？有無成功的範例呢？
我們不妨觀察韓國的經驗吧！

1992年南韓污水處理率為38％，至2003年時提升為76 ％，短短11年間，污水處理率躍升1倍，據研究，歸因於兩項重要財務政策：一是將國家酒稅移撥給地方政府運用於污水下水道建設，稱為地方補助計畫；二是引進民間資金投資污水下水道建設。

南韓地方補助計畫是在1992年開始，當時只有部分酒稅被用來補助指定項目，包括道路維修、鄉村農漁業發展、水污染防治及區域發展等。自 2000年起，46.6％酒稅分配給污水下水道主管機關環境部，作為污水下水道建設費用，每年大約3或4百億元新台幣。

環境部再依據行政區域大小及需求，分配給地方政府，補助比例自10％至70％不等。自1992年至2002年底，總計挹注約新台幣2200億元於污水下水道建設。

若地方補助款仍不足時，南韓地方政府另引進民間資金參與建設，至2002年底，民間投入約340億元新台幣於污水下水道建設。在穩定財源挹注下，預期南韓人民在2015年以前皆能享有到污水下水道服務，這種作法值得台灣參考。950209

韓國在經費的籌措方面即積極克服，其間更能深刻理解地方經費的不足，發展籌措機制，使地方有意願配合。這樣做法可以看出韓國政府處理此一議題的意志及慧識。其間，發展ＢＯＴ機制，擴大民間參與，也是成功的原因。
只是這兩方面，要在台灣落實，仍然有很大的努力空間，畢竟國情不同，無法完全比照。其中，較容易引起疑慮的為ＢＯＴ。

ＢＯＴ的疑慮
中央社記者唐佩君台北九日電　　行政院經濟建設委員會意見。九五年二月九日。
近幾年ＢＯＴ參與幾項重大建設，都有適應不良的問題。基礎條件不佳，前景未成熟的污水下水道工程若開放ＢＯＴ，仍然有許多提要了解和觀察，只是這樣的疑慮未能解消，污水下水道已陸續在開放ＢＯＴ工程的招標及作業了。
依下水道法，地方攻府可徵收使用費用，但是受到議會及民眾的疏離及制肘，收取並不容易。若開放ＢＯＴ，交予這個不可確定的因素於民間業者的參與，未來變數 更多，衍生的政治問題會很紛雜、混亂。但是，在中央政府不願花大錢進行此項工作的情況下，急就章、急功近利且粗燥的進行此項決策，並完成部份招標作業，其 於未來的功能順暢運轉與否，頗令人擔心。

（附）關於污水下水道ＢＯＴ的挑戰，我們不妨參考「台灣經濟研究院」一篇
「現行BOT污水下水道收費機制檢討分析與建議」中的提醒：落實到政策執行面上，卻僅有台北市公共下水道及部分專用下水道收取下水道使用費，其餘各縣市在 使用費的費率訂定上卻付之闕如，使部分已接管之用戶並未負擔使用成本。而更為可議的是，在水污費上雖已有法源，但卻因為種種因素而無法順利開徵。使得在現 行收費制度下，少數下水道接管用戶繳交下水道使用費，大多數未接管戶卻無需繳交水污費，以致接管意願低落，形成污染者與使用者不公平負擔污染成本之情事。

同時，由於目前下水道使用費之開徵屬地方自治事項，並無全國統一費率，且各地方政府在決定費率之流程相當繁複困難，需經過民意機關之同意；如此造成民間機構對於能否於營運後順利收取建設營運處理費用，產生相當疑慮？此種憂心，嚴重阻礙投資意願。
地方政府無力推動污水下水道政策

另外，污水下水道作業有許多涉及地方政府，且需要地方政挹注人力及大量財力。這方面在一般民眾少有意識到污水下水道功用的情況下，地方政府根本推不動。質 言之，要讓地方政府花大錢進行污水下水道，必需在親近污水下水道建設的公民文化成形的情況下進行，只是這方面地方人士覺知的不多，其地方建設的經費及人力 挹注就不容易進行了。


中央補助各地區污水下水道建設經費　　　　　　　　單位：億元
地區    總計     81年    82年    83年    84年    85年    86年    87年    88年    89年    90年
總計    244.0     18.6     45.2     45.0     24.9     17.5     19.2     8.9     5.5     18.5     40.7
臺灣省    194.8     16.9     36.1     33.2     22.3     15.0     17.1     8.8     3.4     11.1     30.9
臺北市    4.0     -     -     -     -     -     -     -     -     3.0     1.0
高雄市    34.8     0.3     6.7     6.8     2.7     2.0     2.1     -     2.0     3.4     8.8
福建省    10.5     1.4     2.4     5.0     -     0.5     -     0.1     0.1     1.0     -
金門縣    10.1     1.4     2.4     5.0     -     0.5     -     -     -     0.8     -
連江縣    0.4     -     -     -     -     -     -     0.1     0.1     0.2     -
資料提供：營建署


從這些圖表可以清楚看出來，台灣省各縣市在污水下水道的表現並不積極。政府即使有心、有錢，地方政府不見得有意願。主要是緊接著配合的地方人力及財力也 多，在地方公民未能意識到污水下水道的好處的前提下，縣政府少有意願花大錢進行類似的投資的。這也是為什麼推動多年，地方的態度仍然表現得冷漠的原因。在 韓國也面臨這方面的問題，但是韓國中央政府會幫忙地方政府找財源，使專款專用，增加地方政府配合的意願。我們在這方面就消極多了。

水體事功在政府建制方面的拉扯
從政府建制而言，河川水體污染的管理由環保署負責，陸域污染水源的污水下水道佈建由營建署負責，另外部份經費及人力由地方政府負責。環保署直接對應水體水 質的污染及防治，但是污染源的結構性硬體規劃交予營建署，使無法在完整權責的基礎上作為。其間，地方政府又受制於地方短視民意，少有願意有效進行河川環境 的人力及財力投資，營建署執掌污水下水道工程，受制於單位的營建屬性及文化，並未貼近水體的污染整治問題，消極聽任長官及政治的流風辦事，更無法提出更具 結構性的意見和堅持，使具水體結構性工作的污水下水道無法被積極面對，搞成做的單位消極，並拼裝以ＢＯＴ。其成效更屬遙遙無期了。

結語

污水下水道的重要性很容易被知道，但是不容易形成實踐的力量的願力，尤其在台灣這個處處表現急燥、短視的公民文化，更難被認真關照。在中央政府即使有少數 官員焦慮的奔走及努力，但是大部份官員及機關仍然表現不關痛癢。中央政府更不願花大錢並進行長期規劃，營建署主導這樣的建設和規劃，更使這樣的事無法貫 徹，畢竟，營建署是開發單位，不會積極對應這樣的永續議題，所以歷近二十年無法看到貫徹的意志力，反而推給了ＢＯＴ！

污水下水道對應的水體處境，我們感觸到政府及地方政府的疏離及相互拉扯，也意識公民普遍的無知及不輕不重。

是這樣的民意結構，是這樣拉扯分殊無法真確做事的政府建制。所以，我越來越不敢樂觀於污水下水道的前途呢！