《公共電視 我們的島》爐碴風暴
PeoPo 公民新聞 by 我們的島
文 / 陳佳珣 . 圖 / 陳忠峰
如果在路邊、魚塭、農地，發現一顆顆的黑灰色小球，大多數人會以為，那是石頭，但它可能是含有高濃度重金屬和戴奧辛的集塵灰。鋼鐵業的廢棄物─爐渣 與集塵灰，如果現身在我們周遭，一般民眾難以分辨，這幾年爐渣、集塵灰污染事件開始登上媒體版面，才掀起這隱藏許久的爐渣風暴…
爐渣全島流竄
台灣鋼鐵業從民國40年代開始發展，過去因為環保意識低落、法規缺漏，鋼鐵業的廢棄物─爐渣與集塵灰到處流竄。民國63年，廢棄物清理法通過，廢棄物的管理，才逐漸步上軌道。
作為石門水庫在颱風期間備用水源的中庄調整池，在施工前，水利署發現大量爐渣，桃園縣政府拿出航照圖說明，這是在民國70幾年到80年初，業者盜挖砂石回填爐渣所致，為維護民眾的飲用水安全，水利署會把爐渣全數清除，費用預估1到3億元，這筆錢全民買單。
而在高雄市駱駝山，從以前就被丟棄了大量的集塵灰，在駱駝山山腳下的排水溝，清理時挖起的底泥堆在路旁，台南市社區大學講師晁瑞光用機器檢測，鋅的含量3800PPM，超過土壤管制標準近兩倍，晁瑞光很擔心駱駝山的污染，已經向外擴散。這個廠址高雄市環保局已經列管，但現場沒有任何防護阻絕措施，這些過去的陳年舊帳，處理起來成本高昂。
雖然廢棄物清理法在民國63年就通過了，鋼鐵廠產生的廢棄物應該進入掩埋場，但過去環保意識低落、稽查管理難落實，許多不肖業者伺機偷倒、偷埋，這些找不到兇手的不明污染廠址，政府還是要面對。
台61線 爐渣大本營
走在台61線台南七股段，爐渣數量之多，蔚為奇觀，全長13公里的路段，路基、邊坡都被偷埋爐渣和集塵灰，儼然成為爐渣掩埋場。民國88年到93年，台61線道路工程施作，包商偷埋爐渣與集塵灰，甚至連還沒發包的交流道，路基都已經用爐渣填好了。
七股是沿海養殖重鎮，放眼過去都是魚塭，靠著連通的渠道，提供魚塭的養殖用水，在台61線沿線以及溝渠的堤岸也滿佈爐渣。當年道路完工後，就發生養在溝渠的牡蠣暴斃事件。由於爐渣屬於鹼性，又含有各種重金屬，甚至是戴奧辛，污染水域、土壤的風險很高，台南社大理事長黃煥彰表示，政府官員認為爐渣不會溶出造成污染，但是如果長期泡在水環境，仍有可能溶出來，造成當地重金屬的背景質上升，更嚴重的是，這些渠道是魚塭的養殖用水來源，也連通七股潟湖，當重金屬進入水體累積在環境中，經由食物鏈累積在水產品中，後果不堪設想。
民國99年4月，台南市社區大學理事長黃煥彰披露台61線遭到爐渣入侵，當時的台南縣環保局卻表示：「爐渣是可以被用來做道路的級配，是合法的。」 在民國100年1月的一場爐渣記者會中，公路總局對台61線的回應，也說爐渣可以再利用。黃煥彰質疑公路局說謊，因為承包台61線工程的業者，沒有向公路 單位申請許可，即是違法。
民國90年，廢清法第七次修正通過，依照廢清法第39條，事業廢棄物的再利用，要回歸到「中央目的事業主管機關」，以鋼鐵業而言，屬於經濟部工業局管轄。民國91年，工業局公布了「事業廢棄物再利用管理辦法」，爐渣屬於可以再利用的項目。
台61線台南段施工時間，橫跨再利用法規通過之前跟之後，介入調查此案的台南地檢署認定，這些爐渣屬於廢棄物，不屬於再利用的範疇，業者的行為是違法的。台南地檢署檢察官林仲斌表示，台61線的爐石，很明顯沒有經過破碎、磁選、篩分的動作，依照經濟部工業局標準，沒經過這三個動作，就不是再利用過後的產品，屬於廢棄物，所以適用廢清法。而且當時還發現集塵灰，屬於有害事業廢棄物，也適用廢清法。
廢棄物違法掩埋，依法就是要全部清除，但要解決如此龐大的爐渣和集塵灰，是何等浩大的工程，費用也將是天文數字！事情爆發至今，環保機關只緊急處理了幾個地點，但處理方式仍不足以避免爐渣污染環境，甚至連集塵灰也沒清乾淨，台61線台南七股段的污染，還持續中，這場災難該如何收拾，環保單位的做法，受到嚴格的檢驗。
在台17線旁鹽埕聚落的李銀治伯伯，他平常用來固定衣架的石頭就是爐渣，這些爐渣甚至還參雜了集塵灰，當年他曾經到台61線工地做臨時工，業者利用 晚上十一、二點，載來很黑的爐渣，即使他穿上兩層襪子和厚重的工作鞋，還燒透過去，鞋子都在冒煙。黃煥彰跟他說明後他才知道，傾倒在家園的，是有毒的集塵 灰和爐渣。李銀治氣憤的表示，應該填土方怎麼變成爐渣，不過公路總局回答他，事先不知情，而工程監工也說，並沒有准許業者傾倒，李伯伯就質疑「那為什麼爐 渣會到這裡？」
台61線台南段的爐渣案，台南地檢署主動調查，分成三案，其中兩案已經偵結，第一案能確定，爐渣是從威致鋼鐵公司出來，但工程的承包商與鋼鐵業者， 卻都全身而退，因為已經超過十年的法律追溯權，第二個案子因為查不到爐渣來源，只能起訴承包商。台南地檢署檢察官林仲斌檢表示，爐石偷倒，往往很久之後， 才會被發現，因此證據蒐集相當困難，尤其還牽扯到追溯權時效，這是至今無法克服的事。
負責台61線台南段工程的公路總局，最後也沒有被起訴，林仲斌檢察官說明，公路總局說這是包商的行為，他們並不知道是爐石，「除非我有更強烈的證據，證實公路總局知情，但是這是將近十年前的事情，我很難還原。」林檢察官無奈的說。
雖然法院最終判決還沒出爐，但廢清法的罰責，只有幾年的刑責或是幾百萬的罰金，包商把土方偷天換日變成爐渣和集塵灰謀取暴利，還污染土地、禍害子孫，居民如今只希望，政府能還給他們一片淨土。
集塵灰失控？
環保團體接到檢舉，台61線彰化伸港段被偷埋集塵灰，集塵灰的特性就是鋅的含量特別高，用儀器檢測，許多重金屬都超過管制標準，依法集塵灰屬於有害 事業廢棄物，不得再利用，鋼鐵業者必須送到合法掩埋場處理，卻被不肖業者夾帶在土方裡，成為工程的回填土。台南市社區大學自然與環境學程的講師晁瑞光表 示，「集塵灰本來體積一點點，混到土方變成這邊的土，這也導致整個土壤受到污染，全部完蛋！」
違法偷埋集塵灰的情形，也發生在台61線的台南七股段，走進一個看似平常的魚塭，腳底下踩的竟然是集塵灰，當年台61線台南段施工時，包商承租魚塭 作為預拌混凝廠。台南社大理事長黃煥彰表示，魚塭檢測到的鋅跟鉛都偏高，而在台61線也測到同樣的情形，因此推測業者可能把爐渣跟集塵灰混合，埋在台61 線，「我們最擔心的是不知道業者到底埋了多少？光看這邊廢棄的集塵灰數量，就非常龐大！」
為什麼環保署監控列管的有害事業廢棄物－集塵灰，最後會被當成回填的土方呢？
環保署廢管處簡任技正彭瑞祥表示，民國90年，環保署成立事業廢棄物管制中心，對於有害事業廢棄物的追蹤管制，環保署的做法，是在清運有害事業廢棄物的車輛上裝設GPS，納入追蹤系統管制，但是有些案件是在民國90年以前發生的，那是歷史的共業。
介入調查爐渣與集塵灰的監察委員錢林慧君認為，清除有害事業廢棄物的甲級清理公司，車輛有的有GPS，有的沒有GPS，業者可能報10輛，載運到某 個地方後，部分集塵灰放到沒有裝GPS的車子，漏洞還是不少。台南社大理事長黃煥彰認為，集塵灰有的混在建築廢棄物，混在泥土，混在爐渣，混在水泥裡，業 者招式非常多，他建議只有透過比較強的外部稽查，才可避免不法事件。
調查爐渣、集塵灰案件的監察委員和檢察官都認為，環保署目前對於集塵灰與爐渣的產量，無法有效掌握，現有的管控機制也還有漏洞，更重要的是，經濟部 工業局不能置身事外。林仲斌檢察官認為，鋼鐵業者進多少原料，製程能力如何？產量多少？銷售數量多少？產生廢棄物的量是多少？都要作精密的計算，之後再去 比對業者申報的數量符不符合，這才合理。經濟部有義務協助到第一線監督，計算業者產生多少廢棄物，「目前為止沒看到，所以就一直管控不是很好，流向也不清 楚」
不管是過去的歷史，還是現在進行式，爐渣、集塵灰的問題都要面對。
民國98年11月12日，高雄市大寮區爆發爐渣鴨的事件，養鴨場的爐渣即使檢測結果88奈克低於土壤管制標準的1000 奈克/公斤，但養出來的鴨子，戴奧辛含量超過管制標準的5倍多，爐渣危及農畜產品的問題，首度浮上檯面。
相隔沒幾天，台南市後壁區一處農地傳出堆置大量的爐渣，周圍農田受到鉻污染，即將收成的稻子全部鏟除，後壁優質稻米的招牌蒙上陰影，糧商甚至不願意收購，農民受傷最大，當時的台南縣長提出檢驗報告，還大口吃飯為後壁鄉的稻米掛保證。
爐渣前進農地
民國91年，經濟部工業局公告了爐渣再利用的相關辦法，但遇到爐渣污染事件，卻表示不是工業局的責任。工業局長杜紫軍表示，在處理的過程如果造成污染，應該由地方環保機關依照環保法令來查處。
爐渣再利用的規範其實不斷的在補漏洞，民國97年4月，工業局才公告爐渣作為工程填地材料，僅限於用在非農業用地，也就是不能用在農地，民國98年 4月又再公告，再利用的爐渣不能是有害事業廢棄物。在這之前，有多少爐渣合法進入農地和魚塭？而在這之後，就沒有這種情形了嗎？
台南市北門區一處魚塭堆了一堆看起來像石頭的爐碴，用水一淋，爐碴特有的多孔隙特徵顯露無疑，用機器一測鉻含量1600PPM超過過土壤管制標準。
魚塭的道路其實都是爐渣，魚塭主人是花錢買來鋪路，避免下雨天道路泥濘不好走，怎麼知道卻買到一顆不定時炸彈。台南市社區大學講師晁瑞光表示，這些 爐石粉在風吹雨打下進入魚塭，慢慢累積之後，經由食物鏈可能危及到水產品的安全。令人擔心的是，這些有毒物質最後還是會進入到我們的身體。
台南社大的成員們也在這附近的一處農地發現爐渣的蹤影，在民國99年1月的google 地圖上，北門區的這兩處魚塭和農地，都還沒有爐渣，顯然在法規禁止之後，爐渣照樣前進農漁業區。
萬一農作物或水產品出問題，受到衝擊的最大的將是農漁民與消費者，農地遭到污染，食品安全亮起紅燈，這些責任該由誰扛？
台南市社區大學講師晁瑞光表示，依照目前法律，如果土地遭到污染，地主要負責任，他質疑政府規
範出現很大的漏洞，最後卻由地主來負責任，地主應該要告國賠才對。
爐渣：產品？廢棄物？
引起喧然大波的後壁鉻米事件，是檢視爐渣監督機制最佳案例。
後壁鉻米事件爆發後，環保單位馬上採樣檢測，還舖上黑布做緊急處理，避免污染擴散，但環保機關對於業者在農地上堆置爐渣，卻無法可管，因為當爐渣從 鋼鐵廠運到再利用機構仍然屬於廢棄物，環保單位還管的到，但從再利用機構出去，就搖身一變成為產品，不受廢清法的約束，而是適用工業局的事業廢棄物管理辦 法，但是爐渣再製之後，最終流向何處，工業局並沒有控管。
於是，地政機關也只能依照違反區域計畫法中，一般農業區農牧用地，在沒有辦理分區變更之前，不得做其他用途的規定，要求業者在一個月內限期清除爐 渣，但是業者不予理會，還好有台南地檢署介入調查，終於在半年後結束了這場災難，但這一車車被稱為產品的爐渣要載去哪裡，環保機關無權過問。
在台南市北門區台17線旁，一個魚塭的空地堆了大量的爐渣，環保團體懷疑，這裡是業者的爐渣堆置場。台南社大理事長黃煥彰表示，上次來堆的數量比現 在多，不知又載去哪裡。這處疑似販賣爐渣的堆置場，房子牆壁還張貼著標榜檢驗合格的爐石廣告。黃煥彰理事長認為，爐渣從再利用工廠出來，經過一層層的販 賣，中下層的業者不知道爐渣有毒，甚至業者還拿著經濟部核准的合法資源回收再利用證明，到處兜售。既然政府核准，民眾就會認為有政府掛保證，可以相信是安 全的材料，哪知道這材料裡有重金屬和戴奧辛。
爐渣再利用的規範由工業局制定，監督的擔子卻落在環保單位的肩頭。不過工業局表示，沒有時間接受採訪。而環保署坦言，爐渣的問題環保署也有部分責任，現在已經和工業局合作，從業者的申報系統來加強末端的管控。
廢清法開了再利用的大門，讓各個目的事業主管機關，如工業局、農委會等都有各自的再利用辦法，台南地檢署檢察官林仲斌認為，目前是多頭馬車在管理， 核准的單位不參與事後監督，如果環保署對產業特性不了解，監督的力道就比較弱。台南市社區大學理事長黃煥彰認為，爐渣再利用的管理單位分別是工業局和環 保署，所以應該從修法著手，如果可以把資源回收再利用法跟廢棄物清理法兩法合一，並且把爐渣的管理全部回歸到環保署，一條鞭的制度會比較有效率。
合法再利用的爭議
台江大道位在台南市市區的邊陲，道路寬敞、人車也不多，限速卻嚴格到只有50公里，還有許多告示牌提醒用路人，道路顛簸、要減速慢行，這條路的路況 凹凸不平，並不是施工的技術不好，而是因為用了爐渣回填，由於爐渣吸水會膨脹，這也導致路面高高低低，環保團體稱它為波浪路，即使已經重舖一次，還是無法 解決凹凹凸凸的問題。
雖然爐渣再利用可以用在工程填地的材料，但爐渣的性質適不適合該項工程，就不是工業局和環保署的事。環保署廢管處處長吳天基表示，對於爐渣的品質， 譬如遇水膨脹的問題，或運用在工程上的耐久性，環保單位難以規範，必須回歸到再利用產品的規範，以及回歸到工程單位對該工程的要求，尤其工程單位不能說不 了解爐渣，因為在工程的進行是依照合約，工程單位有監督工程施作之責。
台江大道猶如錢坑讓政府賠很大，黃煥彰表示當時包商是以土方一噸345元來承攬工程，實際施工卻換成爐渣，一噸只要5塊錢，大撈一筆之後，留給政府 收拾這個爛攤子。監察委員錢林慧君調查此案後，有糾正相關單位。她表示，交通部接受調查時承認，知道業者回填的是爐渣，包商告訴工程單位爐渣比較高貴，加 上找不到土方，所以回填爐渣。但她實在無法相信，甚至懷疑工程單位與包商有關係。
爐渣是不是很安定可以用在工程中，其實也有爭議。台南市社區大學講師晃瑞光表示，爐渣分為很多種，高溫爐出來的比較安定，但電弧爐出來的爐渣，在自然環境下易風化，不過學界、政府都對外宣稱爐渣很安全、穩定，卻忽視了不同的爐渣會有不同的特性。
依照現在爐渣再利用的規範，如果爐渣跟土壤接觸不得改變土壤的性質，環保署對此倒是挺有把握的。環保署廢管處處長吳天基表示，環保署有非常嚴謹的計算公式，計算出爐渣在自然的環境或是風吹雨打的環境之下釋出的情形。
台南市社區大學理事長黃煥彰另外提出，歐盟爐渣再利用的規範很嚴格，不能用在易淹水地區、集水區，甚至需離地下水兩公尺，且有外部稽核制度，地點的選擇更要經過當地水資源管理單位同意，但台灣完全沒有。
爐渣再利用於工程的爭議，顯然還有得吵，但全台已經有許多條爐渣鋪成的波浪路，背後所突顯的問題相關單位必須正視。
爐渣歷經不同時代、不同的法規制度，產生許多問題，這些問題還是要面對。而更重要是防患未然，健全整個管理制度，才能讓爐渣成為資源，而不是禍源。
@ 本文原刊登於我們的島部落格
