從戴奧辛毒鴨事件談事業廢棄物的沈疴

謝和霖/看守台灣協會秘書長
去年底高雄大寮鄉爆發戴奧辛毒鴨事件，有九千多隻毒鴨因戴奧辛含量超過標準被撲殺，原因是養鴨場的場址大坪頂竟是長年堆置鋼鐵業廢棄爐渣的非法棄置場址。大坪頂這個位於高雄縣市交界的高地，原本土質肥沃，舊時有「高雄的鳳梨故鄉之稱」，可是好土卻被挖走，然後回填這些含有戴奧辛與多種重金屬的爐渣及毒性更高的集塵灰，雖然仍種有鳳梨，但已不再安全。
類似的事件不時爆發，許多土質肥美的農田被以同樣手法回填了廢棄物，成了毫無控管的掩埋場，不論是對食品的安全、廢棄物底下的土壤與地下水，都造成嚴重的威脅。台灣的生活垃圾雖然已日漸往零廢棄的目標邁進，垃圾回收率於2008年達41.97％，然而在事業廢棄物方面，依然沈疴難解。
其實若就官方帳面數字而言，事業廢棄物的再利用率於2008年高達78.8％，不比生活垃圾的回收率差，但是就如有句西諺說：「魔鬼總是藏在細節裡」，如果我們仔細檢視爐渣等事業廢棄物的再利用規範，會發現就是這種規範不當的再利用，讓這些爐渣到處棄置，也就是「假再利用之名，行廢棄之實」。
法規的漏洞
依據現行的廢棄物清理法，事業廢棄物的再利用，是依各目的事業主管機關的規定辦理，也就是由經濟部主管的工廠產生的事業廢棄物，由經濟部規範其再利用方式；由衛生署主管的醫院產生的事業廢棄物，則依照衛生署訂定的再利用規範來辦理。由於這些目的事業主管機關，不像廢清法的中央主管機關環保署一般，是以環境保護為優先，而是以產業競爭力為優先，因此將再利用規範交由這些以產業利益為先的機關訂定，其內容空泛鬆散是可想而知的。
依照「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」及「經濟部事業廢棄物種類及再利用管理方式」，電弧爐煉鋼爐渣（與爐石）是屬於「性質安定或再利用技術成熟」而得以依照經濟部公告的管理方式「逕行再利用」的事業廢棄物。雖然電弧爐渣所含的重金屬短時間內確實不易溶出，然而其含量均比土壤管制標準為高，因此若暴露於環境中，在長期風吹日曬雨淋下，也難保不會溶出或風化成微細顆粒，進入生態環境與食物鏈中；加上其鹼性相當高，故必須審慎使用，避免影響水生生態。故雖然「性質安定」，但若再利用方式不當，卻不見得無害。
然而翻開電弧爐渣的再利用管理方式，卻見其可再利用於「水泥原料、水泥製品原料、爐碴（石）粒料原料、砂石原料、混凝土粒料、道路工程粒料或非農業用地之工程填地材料」，這許多都是可能與土壤甚至地下水接觸者，但竟都未予以詳細的使用規範，比如再利用地點的區位、地下水位高低、與水源的距離、如何避免其與土壤接觸等；規範中僅針對工程填地材料用途限定於非農業用地，這也是在環保團體揭發有許多爐渣回填於農地的壓力下，方於2008年補正的；可是除此之外，爐渣再利用於水源區的鋪路或者工程填地，都是有污染水源的風險，卻隻字未提。
再者，這些得「逕行再利用」的事業廢棄物，除了產生者要向環保機關申報其產生量與處理方式外，其清除（就是收集運送）機構、再利用機構，均無上網申報流向之義務，也不用取得許可，只要符合規範中的資格要求即可（比如只要是合法的運輸業就可以清除這些事業廢棄物；只要是領有工廠登記證，並有水泥、爐渣粒料、砂石以及預拌混凝土等產品的製造業，就可成為再利用機構）；不像其他非以再利用方式處理的事業廢棄物，從廢棄物的產生者、清除機構以及處理機構，均要上網申報流向，且清除與處理機構均要向環保署取得清除處理該類事業廢棄物的許可。
在毫無任何流向管制與追蹤，以及再利用方式規範粗糙的情況下，電弧爐渣合法但不當再利用或非法棄置的情形比比皆是，再加上2000年前，事業廢棄物尚未有上網申報流向的制度，廢棄物的非法棄置情況甚於今日，因此造就了今日的大坪頂、駱駝山。
在高雄縣大寮鄉的戴奧辛毒鴨事件爆發後，環保署與經濟部工業局在各界壓力下，已就上述問題開始進行法規制度的改善，並重新推動沈寂兩年多的廢清法與資源回收再利用法的兩法合一，讓廢棄物有明確的定義，讓管理架構更完善，更符合零廢棄政策的精神，也就是從源頭的減量、分類、回收、再利用以及傳統的清除與處理，有明確的優先順序以及管理策略，並且避免兩法疊床架屋之處。然而，兩法合一牽涉層面廣，在各方利害相關者的注目下，以及國會議事品質不彰的情況下，可能不是短期內可看得到成果，且其結果會是什麼樣的一部法，也令人憂心，值得大家持續關注。但不論兩法是否要合一，最重要的，還是事業廢棄物再利用的管理方式，應回歸環保主管機關訂定，且再利用機構應比照清除處理機構來管理。
根本解決之道
然而即使制度完善了，主管機關若未能從源頭減少事業廢棄物的產生，並降低其毒性，問題依然無解。我國事業廢棄物申報數量於2008年達1,590萬公噸，這還不包括不用申報的事業廢棄物，咸信一年事業廢棄物產生量可能高達2,000萬噸左右。這麼大量的事業廢棄物，即使都可以再利用，恐怕也無法年年這樣一直再利用下去。在這麼一個小島上，我們難道有那麼多的路可鋪、有那麼多的地可填？如果不能縮小事業廢棄物的產生量，這種規模是絕難以永續的負荷下去。
要減少這些事業廢棄物，我們可從產生量最大的開始檢討起。從環保署的事業廢棄物申報資料中，我們可發現年申報量前3名的總和即達871萬噸，佔所有事業廢棄物年申報量總量的54.8％，也就是一半以上，這三者分別是煤灰、水淬高爐石以及電弧爐渣；而申報量前10名的總和則佔77％，前20名總和佔86％。（見表1）煤灰主要來自燃煤火力發電廠，水淬高爐石則來自以鐵礦為原料的煉鋼廠（即中鋼），電弧爐渣則來自以廢鐵為原料的電弧爐煉鋼廠。由此可見鋼鐵業對我國所帶來的環境負荷之重，若能減小鋼鐵業的規模，相信煤灰的產生量也會減少許多，我國事業廢棄物的負荷也就可大為減少。
鋼品的主要需求者是營建業，不只是國內，近年來由於中國等新興發展國家大動土木，更帶動了國內鋼鐵業的成長。而營建混合物、土木或建築廢棄物混合物亦分居事業廢棄物申報量的第四大與第七大，因此，傳統經濟學家把營建業當作經濟火車頭，信非虛言。故若要抑制鋼鐵業的規模，除了要降低鋼品出口外，也要抑制過熱的房市以及許多不必要的公共工程。這當然會抑制我國的經濟成長，會減少我國的外匯，然而我國空屋已經過多，堤防、道路等不必要的公共工程太多，我們有必要為了少數房地產業者的荷包，為了少數營建業者與政治人物樁腳的利益，為了虛幻的經濟成長，繼續鼓勵炒作地皮、蓋房子、大興土木，讓一間間的房子從都市往市郊、農地、山坡地蔓延，讓一條條野溪無冤無故被整得面目全非，讓一條條的高架道路橫過我們的天空，讓一座座的山被開場破肚？甚至為了中國的經濟泡沫，讓我們一塊塊原本肥沃的農地成了毒渣田，讓一條條的道路成了毒渣路？
由此可見，解決事業廢棄物沈疴的根本之道，在於產業轉型，經濟轉型。不當的產業活動，才是我國環境負荷的根源。除了鋼鐵業、營建業，與我們生活消費品息息相關的電子業及石化業，也在廢氣、廢水與廢棄物方面帶來極大的負荷。最重要的，這些產業活動所製造出來的產品，有許多是不必要的，只是他們透過廣告、促銷，引起了人們的慾望，才使需求得以成長。以有限的地球資源而言，這些不必要的產品是奢侈浪費的；以有限的人生而言，為了賺錢從事這些不必要的活動是浪費生命。
結語
當然，經濟的繁榮、生活的不虞匱乏、家人的幸福，是每個人都想要的，這也是許多人投入大半輩子於工作賺錢而不以為悔。然而，在不當的經濟制度下，有錢並不等於幸福。我們應該重新設計我們的經濟體制，讓人們以對環境友善的方式從事必要的活動，在滿足生活基本需求後，更多的時間應該拿來充實精神內涵，而非為了銀行帳簿多一個零，而耗費了自己的生命，同時也在無意間摧毀了大自然裡的許多生命。現在人的所謂物質成就，仔細想起來，難道不是和玩電玩一般，為了虛無的分數所帶來的虛無快感？這樣的人生，無疑是淺薄的。
所謂相由心生，要解決廢棄物、廢水與廢氣這類環境污染問題，除了法規的末端管制手段外，更重要的在於調整每個人的心態，重新設定我們的價值，改變個人的生活習慣，不以過簡樸生活為恥。當整個社會的心靈能夠從無止盡的物質追求擺脫出來，轉而以最有效率、最經濟的方式來掌握真正福祉時，方得以大幅改變我們經濟體運作的方向，真正解決我們的環境問題。
表1. 2008年事業廢棄物申報量前二十大